刘胜军：局部改革难唤公众信心

    眼下，社会各界都在屏息期待即将到来的十八届三中全会，因为这次会议将提出经济改革的总体方案、路线图和时间表。在社会矛盾迫近临界点、经济转型刻不容缓的今天，这将成为决定中国未来十年的“顶层设计”。最近，吴敬琏先生呼吁，“现在已经到了如果不能全面推进改革，就会发生非常严重的经济政治问题的关键点。”中国中小企业协会会长、深圳前市长李子彬也认为，“这届政府很难，很多年积累下来的问题，击鼓传花到他们这儿了，不改不行了。”
    从历史经验看，这样的期盼是不难理解的：1978年的十一届三中全会，开启了改革开放的大门，成为中国经济社会发展的关键转折点；1993年的十四届三中全会，确立了社会主义市场经济体系的基本框架，实现了从计划经济向市场经济的关键一跃。
    除了荣获第八届文津图书奖的吴敬琏新作《重启改革议程》之外，不少智库和学者也积极为即将召开的十八届三中全会建言献策。李克强总理指出，“改革走到今天，问题千头万绪，眉毛胡子一把抓，有可能事倍功半。需要抓住牵一发动全身的改革突破口，这种突破口就是十八大报告所讲：处理好政府与市场的关系。”那么，十八届三中全会改革方案应该聚焦哪些问题？处理好政府与市场的关系具体意味着什么？
    拟定合理的改革方案，必须从分析问题入手。笔者以为，当前的主要矛盾和挑战可以归结为：1）在欧美经济去杠杆化、四万亿刺激效应消退的背景下，中国经济增长动力衰减；2）受过去十年货币超发影响，房地产等资产价格膨胀压力难解；3）与房地产息息相关的地方政府债务风险堪忧；4）收入分配差距持续扩大，基尼系数超过国际警戒线；5）腐败现象常态化，房叔表叔遍地开花；6）环境污染触目惊心、食品安全全线失守；7）金融领域出现民众“投资难”和中小企业“融资难”并存的奇特局面，进而导致影子银行发展迅猛酝酿金融风险。
    导致以上问题的体制性因素主要是：1）法治尚未真正确立，重庆唱红打黑更暴露法治在权力面前的脆弱性；2）政府过度涉足经济活动，特别是“地方政府公司化”现象和政府部门权力无序膨胀；3）财政民主缺位，政府部门开支缺乏有效约束；4）政府部门掌握了大量审批权及资源支配权（例如土地出让金）；5）央企在电信、金融、石油、电力等行业的垄断性地位；6）土地、资本、环境、劳动力等生产要素价格长期扭曲。
    从以上社会矛盾与挑战、体制性因素出发，十八届三中全会提出的改革首先应该是全方面的改革。局部的改革既难以单兵突进，也不足于唤起公众对改革的信心。为此，建议考虑下列改革任务：
    一、金融改革：1）加快推进利率市场化，消除资金供求关系的扭曲，以资金价格杠杆优化金融资源配置；2）尽快实现IPO审批制向注册制的转变，扩大直接融资，同时加强监管拯救市场“三公”原则；3）允许民间资本发起设立银行，让银行体系更好地服务于中小企业。美国有10000多家银行，中国只有200多家且以国有银行为绝对主导。
    二、行政管理体制改革：1）加快取消行政审批权，为市场微观经济主体松绑，最终应撤销与市场经济“不兼容”的发改委；2）重新厘定政府与市场的边界，弱化政府经济建设职能，强化公共服务职能；3）政府瘦身，以减少公共资源的消耗。例如可以取消“地级市”。中纪委前副书记刘锡荣叹息道，“老百姓再勤劳，也养不起这么多官啊！”
    三、财政改革：1）借鉴“供给学派”观点，通过全面减税激发“拉弗曲线效应”；2）建立人大对政府的实质性约束和制衡机制，推进财政民主；3）提高财政透明度，倒逼“三公经费”下降。
    四、国企改革：1）执行《反垄断法》，破除央企的垄断地位，实现所有经济主体的公平竞争；2）深化国有企业公司治理改革，“党管干部”原则应退出国企领域，因为国企的管理层不是干部而是企业家（经理人）；3）降低国企中的国有股份比重，从70％左右的持股比例降低至30％左右，并把减持的股份用于补充社会保障体系建设。这样既可以提高国有资本的资本杠杆作用，也可以加快国企的社会化，让国企真正实现“全民所有”。
    五、社会改革：1）开征遗产税，适当缩小收入分配差距；2）渐进式推进户籍制度改革，为城镇化消除制度障碍；3）改革计划生育制度，减缓人口老龄化压力；4）推进司法独立，建立宪法法院以落实宪法；5）扩大媒体监督，形成改革的公众压力，并以此突破既得利益集团的阻力；6）通过财产公示、政府放权、人大制衡、公众监督，实现“制度反腐”的突破，把权力关进制度的笼子里。
    上述18项改革，有的已经讨论比较充分（如利率市场化），有的中央已经明确表态（例如允许开办民营银行、减少至少1/3的审批权、公务员人数只减不增），有的问题讨论还不够深入（例如司法独立、财政民主等）。此外，有的问题还存在较大分歧。以国企改革为例，有的观点认为国企现在已经成了效率和影响力的代名词，无须大的改革；有的则认为国企已经成为经济与社会的“毒瘤”，其高利润来源于特殊的资源优势和垄断地位，并成为了滋生腐败的温床。
    与改革内容同样重要的是改革速度。面对快速积累的社会矛盾和经济下滑压力，必须有改革与革命赛跑的紧迫感。如果改革方向正确，但进展过于迟缓，也是没有意义的改革。一个典型的例子是，国务院在2005年和2010年分别出台了关于促进非公经济发展的36条、新36条，但至今没有真正得到落实。
    在全方面的改革议程中，金融改革应该成为突破口。首先，金融乃市场经济的血液，长期存在的金融管制与货币超发的问题，不仅积累了巨大的金融风险，也导致了金融体系的功能异化，加剧了实体经济的困难，甚至让很多小微企业挣扎在融资的生死边缘。其次，利率市场化改革、取消银行业对民营资本的限制、IPO从审批制过渡到注册制的讨论已经相当充分，可以立即启动，条件已经基本具备。
    对于十八届三中全会的改革方案，社会各界抱有很大希望但也不容乐观。可以预见，方案的制订将受到两大问题的干扰：1）既得利益的阻挠。官员会本能地不愿意放弃手中的权力，国企内部人会本能地维护自己的优势地位。为此，他们会寻找各种借口（常见的是风险太大、条件不成熟）来推迟或延缓改革；2）意识形态的障碍。在上世纪90年代～本世纪初国企改革已经形成了明确的共识：建立现代企业制度、国企退出竞争性领域。但这样的改革进展并不如意，国企现代企业制度形似而神不似，在房地产等竞争性领域国企遍地开花。国企改革需要观念突破。陈清泰指出，“所有制在中国是更加敏感的问题，每前进一步几乎都伴随一场争论。此前所有制改革红利已释放殆尽：国进民退争论此起彼伏，民企发展到一定程度就感到迷盲，缺乏安全感，移民和转移财产规模日益加大，而很多国有企业对政府过多干预倍感无奈，呼吁让企业回归本位”。这样的观念突破，其意义不亚于邓小平关于市场经济“姓资姓社”的一锤定音。著名实业家荣德生1946年给国民政府写信说，“若论国家经济，统治者富有四海，只须掌握政权，人民安居乐业，民生优裕，赋税自足。若误入歧途，虽千方百计，终难平稳……能用民力，不必国营，国用自足。不能使用民力，虽一切皆归官办，亦是无用。因官从民出，事不切己，徒然增加浪费而已！”面对如此简单而深刻的道理，至今仍然受到意识形态的羁绊的国企改革，令人痛心疾首。
    十八届三中全会能否制订振奋人心的改革方案，既取决于政治家的高瞻远瞩和历史责任感，也是一个复杂的利益博弈过程。各界社会精英都应该积极地参与改革方案的讨论，为之呼吁，发出改革的“正能量”。同时，方案的制订过程应扩大社会参与，专家论证、公众听证会都是可行且必要的方法。
    （中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长）