刘胜军：中国改革如何破除既得利益藩篱？

    中共十八届三中全会标志着重启改革的开端。《决定》列出的60项改革任务有不少值得期待的亮点，凸显新一届领导"实质性改革"的决心，兑现了习李上任后的改革诺言，也印证了中国政协主席俞正声在这次三中全会前所说的"改革范围之广,力度之大,都将是空前的。"如今距三中全会已一个多月，重启改革的"路漫漫其修远兮"味道也逐渐显现。中共总书记习近平对此也有清醒的认识："制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件"。
    中国人大财经委副主任委员吴晓灵也警示，"我们经历了多少次三中全会，改革决定都是写得很好。但遗憾的是，每一次落实的时候总会遇到一些折扣。"
    中国改革，曾经失去十年。
    上世纪90年代，当时的中国总理朱镕基大刀阔斧推行改革，国企破三铁、重整银行体系、推动国企建立现代企业制度、建立市场经济基本体系、加入世界贸易组织，为21世纪第一个十年中国经济的高速增长奠定了基础，印证了"改革是最大的红利"这句话的深刻含义。
    遗憾的是，这种良好的改革势头并未延续下去。过去十年，随着国企扭亏、中央政府财政收入改善、经济增速回稳，改革压力开始下降。与此同时，改革步入深水区，利益的诱惑导致改革丧失动力。
    在这样的背景下，改革出现了停顿甚至倒退，口号式改革、忽悠式改革甚至"以改革之名行扩权之实"现象不断出现。
    一边是政府权力不断扩张，挤压市场空间，李剑阁也曾指出"这几年政府强化监管，我个人觉得已经到了不能理解、不能容忍的程度。"另一边则是国企改革不进反退。过去的十年中，国企不仅未退出竞争性领域，反而在房地产等竞争性领域遍地开花。尽管1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出："对企业及企业领导人不再确定行政级别"，但至今国企高管依然保留行政级别。一个很好的例子是，中组部2012年3月宣布将中国人寿保险集团、中国人民保险集团、中国太平保险集团和中国出口信用保险公司升为副部级单位，其组织关系及人事权已统一由保监会移至中组部。
    还有在利益驱动下出现的法治倒退。重庆唱红打黑堪称破坏法治的高潮，地方政府公司化、权贵资本崛起，致使腐败出现全面失控态势，房叔、表叔此起彼伏，刘志军、刘铁男争奇斗艳。在徐明、丁书苗之流大快朵颐的时候，大量企业家开始为自我保护而移民海外。
    回顾过去十年，失败的改革为数不少：2003年十六届三中全会《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》提出了打破垄断、政企分开、政府从经济建设向公共服务转型等一系列关键任务，但几乎没有被执行；2005年促进非公经济发展36条无疾而终；2010年的新36条同样如此；2010年国资委要求78家央企退出房地产，不了了之；2011部委三公经费公开，难言实质性突破；被寄语厚望的2012年温州金融改革，没有什么建树；2011－2012年的郭树清股市新政亦黯然收场……
    那么，这次全面改革是否会例外地不打或者少打折扣？
    任何改革的过程都是各种力量、利益的复杂博弈，能够实现多少实则取决于正能量与负能量的消长。
    目前阻碍中国改革的藩篱主要有三个方面：意识形态阻力、既得利益阻碍和官僚主义惯性，其中破除既得利益尤为艰难。
    所谓意识形态阻力主要存在两个思想误区：一是社会主义必须坚持国有经济。因此，《决定》在呼吁"保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争"的同时，再度重申"必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力"，释放出相互矛盾的信息。第二个误区父爱主义情节，害怕"一放就乱"。以上海自贸区为例，上海自贸区公布的首份负面清单，被批评为没有任何突破，显示官员仍不愿真正放开，不信任市场的力量。上海自贸区有关金融改革的内容，也显得过度谨慎。
    而既得利益从广度、深度和数量上都非常惊人，如何应对既得利益阻力显得非常棘手。那么谁才是需要打破的既得利益群体？
    所谓既得利益，是指在现行制度安排下能获得特殊利益的群体。以此标准衡量，十八届三中全会的全面改革若能执行将对以下几个群体造成冲击：
    首先是手握大权的政府部门，尤其是发改委和证监会。《决定》提出要让市场机制发挥决定性作用、确立企业投资主体地位、 市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，这意味着政府部门的权力将大大收缩；《决定》提出IPO实行注册制，意味着堪称"中国最大审批权"的IPO审批权将退出历史舞台。曾任证监会副主席的高西庆最近回忆说，"我最早时候到证监会不久，证监会刚成立没几天，我们在开会时，我觉得证监会的发行审批这个权力不应该有，应该放出去。但有人就告诉我，不能这样说，不然把证监会的饭碗砸了，我才知道证监会还有饭碗的问题。"省以下地方司法独立、编织地方政府资产负债表、加强人大预算审核权力、规范征地制度缩小征地范围等改革，有望约束地方政府公司化的乱象。《决定》提出"推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度"也将有效约束政府那只"到处乱摸的手"。
    国企次之。过去十年，国企的日子很好过。2010年"两桶油"的利润轻松超过民企500强利润总和。但须知，国企的巨额利润主要来自垄断地位以及在土地、税收、贷款等方面的优惠。由于央企分红几乎不上缴财政，导致央企利润成为央企内部人的"唐僧肉"。近年来，央企腐败丑闻不断并非偶然，尤以最近的中石油窝案为典型。
    当政府部门和国企成为主要既得利益集团，这对改革绝非好消息。尽管利益集团在任何国家都是客观存在，但中国的情况更为特殊。政府部门不仅是最大的既得利益者，也是改革方案的制定者。因此，改革很容易陷入"政府革自己的命"的悖论。一个人如何自己揪着自己的头发离开地球？所以才有不少学者断言改革已死。
    再次，官僚主义的惯性不容忽视，在绝大多数时候，官员不可能公然反对改革，但他们会以官僚主义的手法拖延，研究再研究，一个很小的问题也可能经年累月没有进展。例如，上海自贸区于2013年3月李克强总理来沪考察时提出，2013年9月底挂牌，直到12月初央行才公布自贸区金融改革意见，但即使这个意见也缺乏足够的细节，所以企业和投资者依然需要继续等待和观望。一个地方的局部改革都如此缓慢，要在全国范围内推动《决定》60条改革难度可想而知。
    那么促进改革的正能量何在？
    首先，《决定》列出了60项改革任务，其中一些任务比较明确、具体，越具体的方案实施可能性越大；其次，设定了2020年时间表，以此倒推，可以方便社会各界监督方案的进展；再次，中央全面深化改革领导小组，将有助于超越部门利益，克服既得利益和官僚主义的障碍。
    当然，最具根本性意义的可能"正能量"还是政治家的领导力。突破既得利益的藩篱不外乎三种途径：第一，既得利益者的觉悟，即高西庆所谓"灵魂深处的革命"，这种可能性在现实世界中极少发生；第二，来自民众的压力，这种压力虽然重要，但既得利益可以假装视而不见，久而久之民众的不满可能演变为破坏性的社会力量。突尼斯、埃及等国发生的悲剧即为例证，这条路也是任何执政党都不希望发生的；第三，政治家的领导力。在中国的现实权力体系条件下，能依靠的也就是这一点。政治家的领导力之所以能成为突破既得利益的关键，是因为它既是威胁性的力量，具有强制力，也可以是感召性的力量，能激起认同和支持。
    政治家作为官僚集团的领袖，在中国的政治中被赋予了奖惩官僚的法定权力。因此，如果政治家能"不拘一格降人才"，象邓小平当年破格提拔朱镕基一样唯才是用，体制内的改革者将获得更大的空间。更关键的是，政治家必须敢于撼动那些对改革阳奉阴违的官员，否则难免出现"政令不出中南海"的局面。时任总理的朱镕基在1998年国务院第一次全体会议发表讲话时强调，"如果本届政府都是'好好先生'，我们就对不起人民，要做'恶人'，不要说'我们现在这个社会已经变成庸人的社会，都不想得罪人，我不同流合污就行了'，这样想是不行的。"为了推动金融改革，朱镕基曾打破常规，自己兼任中国人民银行行长。只有在官僚体系中建立"改革者上，不改革者下"的奖惩机制，官员们才会"真"改革。
    在中国这样自上而下的权力构架中，在尚无法触动权力运行规则的情况下，政治家的身体力行、以身作则往往更为有效，所谓上行下效，打铁还需自身硬实则是中国权力实际运行的既成规则。如果国务院率先落实全国人大的任免权、监督权、决定权、立法权，把自己关进制度的笼子里，那么各级地方政府将更为容易地接受地方人大的制约和监督。"行胜于言"、"上行下效"，这样的道理并不难理解。
    对于目前中国新一届政治家的领导力，从目前的种种表现而言，笔者认为尚可以选择对此抱以期待。领导力要求敢于触动利益，动真格的。从习近平厉行整风运动和铁腕打虎的力度看，无论其用意如何，他的做法是认真的。习近平上任一年来，已有12位副部级以上高官落马。作为"经济总管"的李克强总理，显示出对市场经济的深刻理解，"不搞刺激"、"保持定力"、"改革是最大的红利"等言论，显示出他对推动政府自我革命的强大决心。而习近平在党的十八届三中全会上指出"在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内，思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措"。这些承诺能否应验实则直接决定着改革的进程。
    当然，《决定》改革内容要100%得到落实，是不可能的。但即使只落实50％，中国也很有希望实现经济发展方式转型，跳出"中等收入陷阱"。
    改革会打几折，取决于政治家的抉择、勇气和智慧。但同时，政治家的行为又会受到社会舆论和民众期待的影响，"政治家就是民众的一面镜子"，如果民众能告别"犬儒主义"，关注、支持、参与改革，那么改革就会少打一些折扣，国家就会多一分希望。