黄益平：理解平台经济的“强监管”：现实与超越

    题记：本文采编自2022年第二期China Economic Journal（英文简称CEJ）的论文“‘Strong regulations’ of China’s platform economy: a preliminary assessment”。原论文作者为北京大学国家发展研究院教授黄益平。CEJ是北京大学国家发展研究院/中国经济研究中心主办的英文学术刊物，由英国Taylor & Francis出版集团下属的Routledge Journals出版并面向全球发行。
    平台经济是指依托于云计算、网络、终端等网络基础设施，并利用人工智能、大数据分析、区块链等数字技术，达到促成交易、传输内容、管理流程等目标的新经济模式。
    平台企业已经为我国经济带来了翻天覆地的变化：
    一方面，平台企业支持创新、促进增长、改善效率、增加就业。今天，数字平台已经成为百姓日常生活不可或缺的部分。
    另一方面，平台经济领域也出现了许多不公平竞争和损害消费者利益的行为：一些平台利用其庞大的市场势力排挤竞争对手；有的则通过“扼杀式并购”等手段抑制创新；还有的平台非法获取个人信息，并利用算法对消费者实行歧视性定价；更严重的是，个别平台通过资本扩张干扰市场与社会秩序。
    在这一背景下，2021年我国平台经济迎来了“强监管”政策元年。2020年12月召开的中共中央政治局会议和中央经济工作会议均明确提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”。2021年，多个部门发布了一系列数据保护、反垄断、反不正当竞争和劳动者权益保障等方面的法律与政策。在“强监管”政策出台后，投资者对当前的政策方向产生了疑虑，各界对平台经济的投资规模萎缩。
    理解“强监管”政策的关键在于理解政策的最终目标，毫无疑问，政策的最终目标为发展平台经济而非整垮平台经济。正如习近平总书记号召的，“要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范，在规范中发展”。可见，“强监管”政策的目的是要发挥优势、克服不足，最终做强、做优平台经济。为了实现平台经济“发展”与“规范”的双重目标，本文将首先总结平台经济为经济发展做出的卓越贡献，分析平台经济发展过程中面临的新挑战，并在此基础上，为如何更好地治理平台企业提供政策建议。
    新经济的增长动能：平台经济的重要贡献
    平台经济利用数字技术，为消费者提供了极大的便利，也为创新创业降低了门槛。诸如购物、购买机票、订酒店、约车、会谈、教学、观影等活动，消费者现在都可以通过移动终端获得相应服务。在平台的帮助下，企业家开店、办公司可以在线上进行，大大降低了创新、创业的门槛。平台企业还提供了不少灵活就业的机会，吸纳了大量劳动者。
    此外，一些平台可以直接对接企业与消费者，企业不但可以把产品精准地营销给潜在的客户，甚至可以根据消费者的偏好定制产品。
    数字平台还为普惠金融的发展提供重要助力。
    首先，数字平台通过长尾效应，触达海量用户，充分发挥了“普惠”效果。
    其次，数字平台通过大数据风控，降低了违约风险。数字平台为用户提供包括移动支付在内的金融与非金融服务，同时将用户的数字足迹累积起来形成大数据，从而支持对金融决策的风险控制。根据北京大学数字普惠金融指数，在2011-2020年期间，内陆地区与沿海地区数字普惠金融的发展差距不断缩小。目前最为成功的移动支付、大科技信贷、在线投资等数字普惠金融业务，中国已走在世界前列。
    平台经济的贡献同样得到了宏观层面的数据支撑，平台经济已经是我国GDP和全要素生产率（Total Factor Productivity，TFP）增长的最重要来源之一。2001至2018年，“数字经济部门”对GDP增长的贡献达到了74.4%。数字经济部门的TFP保持持续的正增长，对于稳定经济发挥了关键作用。
    新挑战：平台经济发展亟需厘清的几个关键点
    尽管数字平台为经济的发展做出了卓越贡献，但是在数字平台发展中，亦面临一些新挑战。这些挑战体现了数字平台的一些二元性特征，同时也是平台经济持续发展亟需厘清的几个关键点。
    第一，规模经济与垄断势力。数字平台具有显著的规模经济效应。平台越大，扩大服务规模的边际成本基本为零，因此，数字平台的规模经济使得其服务具有前所未有的普惠性。但同时也容易形成赢者通吃的局面，形成垄断势力。如何防范数字平台利用其强大的市场势力施行垄断行为，扰乱市场秩序，损害消费者利益，确实是平台经济治理面临的一个重大挑战。
    第二，追求利润与公平监督。在传统经济中，企业、市场与政府分别发挥经营、交易与监督的功能。平台企业则较为特殊，既是经营主体，又是交易场所，同时还发挥一定的监督作用。作为一个监督者，它需要秉持公平、公正的原则，但作为企业，它又要追求经营利润、获得投资者回报，这样就可能导致平台“自我优待”。例如，有的搜索平台根据广告收入排列搜索结果，有的电商平台则自营店铺并销售畅销产品。这些行为既不公平，又损害消费者利益。平台和政府在监督方面如何分工合作，还有待明确：例如，对于在平台上发生的纠纷，平台应该承担多大的处置责任、政府应该以什么方式介入？
    第三，加速创新与遏制创新。平台往往以各种方式支持平台上小微企业的创新与发展，发挥了类似于孵化器的功能。然而，头部平台可能会利用充裕的现金流，大规模地实施“扼杀式”兼并，消灭潜在的竞争对手。如何分析并进行必要的规制，保持平台经济旺盛的创新能力，已经成为迫在眉睫的任务。
    第四，零工经济与保障缺位。平台企业提供了多种多样的就业机会。许多岗位的门槛比较低，工作时间比较灵活，成为正规就业的重要补充。据估计，目前全国外卖员总数已经超过700万人。然而，“零工经济”的兴起也带来了一些新问题，一些劳动者的工作条件不好，如算法使部分外卖员的工作强度越来越大。此外，目前还缺乏与零工就业相适应的社会保障体系，一旦发生事故，零工就业者往往缺乏相应的保障。
    第五，信息对称与算法歧视。对消费者的大数据分析可以增加平台对消费者的了解，降低信息不对称程度，帮助平台提高运营效率、改变业务模式、增强对消费者的个性化服务。但是平台的算法与策略并未向消费者公开透明。目前一些平台存在违规甚至违法搜集个人信息的做法，“算法”歧视和“算法”黑箱的现象也十分普遍。平台为不同用户、不同时段、不同地区提供的产品或服务的价格亦经常不同。因此数据作为数字经济的“石油”，需要建立合适的治理框架，才能确保数据被妥善利用，
    超越“强监管”政策：如何规范治理平台企业？
    平台经济为我国经济发展注入活力的同时，面临前述几方面的关键挑战。为了同时实现“发展”与“规范”的目标，更需要政府部门深入研究，规范监管，最终实现对平台企业的良治善治。
    第一，应明确平台经济的治理目标为“发展”与“规范”，加强立法，增强部门协同，做到监管治理的常态化。实行“强监管”政策的目的是实现“在发展中规范，在规范中发展”，而不是整垮平台企业。政策既要考虑长远方向，也要关注短期影响。我国平台经济在全球市场占据重要地位，应该珍惜这一来之不易的相对优势。尤其要防止“强监管”变成打击民营企业、科技公司和国际资本的借口。
    平台监管需要构建一个完整的监管体系，但是当前平台经济监管表现了“多龙治水”、“运动式施政”等特征，实际上造成平台经济政策环境出现很大的不确定性。“强监管”政策后，各部门争先恐后监管，不但涉及的部门非常多，颁布的法律、办法、条例也越来越多。许多过去比较普遍的做法，忽然变成大问题，而且还常常做“追溯性”处罚，很容易造成平台经济的大起大落。
    具体地看，“强监管”政策存在两个方面的短板，一是虽然相关的法律法规已经不少，但缺乏一个统一的政策框架。二是缺乏一个有效的政策协调机制，各个部门基本上是各自为政，相互之间缺乏协调，长期目标与短期效应之间也缺乏平衡。
    加强平台经济治理的目的应该是建立一套完整的监管规则和施政手段，最终把治理从突击性的冲击转化为日常性的行为。因此，应尽快制定一步能够覆盖所有数字经济领域的《数字经济法》，作为数字经济领域的基本法。同时努力改善平台经济治理政策的协调性，短期尽量清晰不同机构之间分工，增强政策统筹，长期来看可考虑建立综合性的平台经济治理机构。
    第二，应在深入研究的基础上，制定具体的监管政策与标准。对平台经济的监管可以分为“不规范行为监管”与“反垄断监管”两类。因平台经济的新特性，对“不规范行为”和“垄断”的界定，需要建立在深入研究的基础上，而不应照搬传统经济的标准。同时对“数据”这一新生产要素的治理更需在深入研究的基础上制定相应的政策与标准。
    平台企业的一些疑似“不规范行为”有时为正常的经营策略。以“二选一”的排他性协议为例，如果平台依仗市场地位排除竞争对手，就应该禁止。但如果平台对产品或服务的推广、营销投入了大量的资源，排他性协议也许是合理的，这类似于医药领域的独家代理。
    对“垄断”的判断，不仅应关注“规模大小”，更应关注“可竞争性”。规模大不等同于垄断，关键要看潜在竞争对手的进入门槛，进入门槛既包括牌照，也包括其他沉没成本，比如用户和数据。只要进入门槛足够低，平台即使占据很高的市场份额，也无法实行垄断行为。比如，最大的电商平台企业在全国市场上的份额从2012年的92%下降到2020年的42%，社交媒体平台可以基于其已有的用户和数据跨界进入电商领域，这样即便一家独大的电商平台也无法享受垄断的红利。反垄断执法的重点应关注“可竞争性”，降低潜在竞争者的进入门槛。
    此外，针对“数据”这一全新的生产要素的监管与治理，也应当在深入研究的基础上创新性地制定、协调数据政策，同时推行算法审计，而非简单地套用传统要素的治理思路。可以成立一个高规格的数据治理委员会，统筹数据政策，包括制定数据生产要素的交易范围、算法治理和个人信息保护与数据安全等方面的指南；执行数据牌照的申请、审核、发放、限制使用和吊销；推动算法审计；协调个人信息保护和数据安全方面的工作；设定争端解决与协调机制等。同时建议算法审计以要求相关企业报告输入输出和结果评估为治理重点。最终达到促进平台企业“发展”与“规范”的双重目标。
    论文信息
    Yiping Huang (2022) ‘Strong regulations’ of China’s platform economy: a preliminary assessment, China Economic Journal, 15:2, 125-138, DOI: 10.1080/17538963.2022.2067687