我国开征碳税的框架设计

碳税课题组

        碳税的功能定位
        (一)碳税和其他相关税种的关系。碳税是以减少二氧化碳(CO[，2])排放为目的，对化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。在我国现行税制中，对化石燃料征税的税种并不仅限于碳税，还包括资源税、增值税和消费税等。除了增值税这个普遍征收的税种外，碳税与资源税和消费税在征税上存在着交叉。例如，从征收范围来看，碳税有关化石燃料的征收范围要大于资源税和消费税，如碳税与资源税交叉的部分是煤炭、原油、天然气等矿产资源，而与消费税交叉的部分是汽油、柴油等成品油；在计税依据上，资源税和消费税在计税时都不考虑化石燃料的含碳量。由于资源税和消费税的征收范围只涉及到部分化石燃料，还没有完全覆盖整个化石燃料。因此，两者在对CO[，2]减排和节能的调控上都是不全面的。而开征覆盖整个化石燃料的碳税，并结合现行资源税和消费税，相互联系、相互补充，有助于形成多层次的针对化石燃料的税种体系，发挥在CO[，2]减排和节能上的全面调控作用。
        (二)碳税在整个环境税收体系中的定位。环境税收体系中不仅包括碳税、消费税、资源税等税种，还包括硫税、氮税、废水税等税种。碳税与硫税、氮税、废水税这些针对污染物排放征收的税种都能够在节能减排上发挥类似的调节作用。碳税的调控重点是CO[，2]减排和节能，并进而直接实现SO[，2]、氮氧化合物(No[，x])等污染物减排的附同效应；而硫税等环境税的调控重点是SO[，2]等污染物减排，并间接起到CO[，2]减排和节能的作用。由于碳税与硫税等对污染物排放征税的税种在调控重点上存在差异，有必要将它们结合起来，才能更好地发挥出环境税收体系在节能减排上的调控作用。在我国未来的环境税改革中，不仅需要开征硫税、氮税、废水税等，还需要在资源税和消费税基础上开征碳税，使之相互配合和相互协调，形成合力。
        (三)碳税在环境经济政策体系中的定位。从整个经济政策手段来看，除了碳税政策外，碳排放权交易也是可以实现CO[，2]减排的一个重要经济政策。碳税与碳排放权交易，两者各有优缺点。碳税较碳排放权交易相比的优点为：碳排放权交易需要确定国内碳排放总量，并进行碳排放权的分配，涉及到多方利益，在达成一致协议前的实施难度较大，而碳税的开征则更加灵活；碳税符合污染者付费原则，而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权，碳税相对碳排放权交易来说更加公平；碳税适用于所有排放二氧化碳的对象，而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小，一般限于发电业等能源使用大户；政府可以通过碳税获得收入，并用于节能减排。但碳税的缺点是：由于需求价格弹性的影响，碳税的减排效果确定性较差，而碳排放权交易在减排目标上更加明确；碳税的实施阻力大，而企业一般较偏好碳排放权交易。综合来看，碳税和碳排放权交易之间并不是简单的相互替代关系，而是相互补充的关系，两者与其他CO[，2]减排经济政策一起，共同发挥促进CO[，2]减排的调节作用。
        碳税的实施路线图
        我国碳税的开征，涉及到国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题，我国政府在应对全球气候变化上的态度，受到现有对化石能源征税的税种之间的协调，矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度等多方面因素的影响。同时，为了减少碳税实施的阻力和负面效应，还需要遵循渐进的改革思路，合理设计碳税的实施路线和步骤。
        (一)开征碳税的相关条件。一是良好的国内宏观经济环境。由于开征碳税不可避免地会对GDP增长水平、产业竞争力、企业进出口、居民的可支配收入和物价等方面产生影响，因此，在宏观经济过热或下滑的情况下开征碳税可能都不合适。在经济过热时开征碳税将推动物价的上涨，在经济下滑时开征碳税会导致经济难以复苏。这些都构成开征碳税的相关障碍，有必要选择不对宏观经济造成过大冲击的合适时机出台。目前，我国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击，这将导致碳税开征时间的延迟。二是良好的国际经济环境。我国经济属于外向型的经济，出口是影响国内经济增长的“三驾马车”之一。如果国际经济环境不佳，造成对我国出口的影响，基于上述同样的道理，也会影响到碳税的开征。因此，也同样有必要选择良好的国际经济环境作为碳税的开征时机。目前国际金融危机已经对我国主要贸易国家的进口产生冲击，这种国际经济环境也会构成开征碳税的相关障碍。三是适度的税负水平。开征碳税必然会加大纳税人的负担，尽管目前全民环境保护意识普遍提高，使得碳税的开征相对容易为社会所接受，但是过高的税负水平必然会导致受影响较重的纳税人的抵制，产生较大的社会阻力。因此，碳税的开征初期有必要设计较低的税负水平，并设计对受影响较大的纳税人的相关税收返还和补贴等优惠政策，以减弱碳税推行的阻力。
        (二)碳税开征时间的选择。根据碳税的开征条件，并结合我国应对气候变化的政策方向以及与化石能源相关的税制改革进程，可考虑在资源税改革后的1—3年内择机开征碳税。考虑到近期要实施资源税改革的可能性较大，改革后需要有一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响，有必要设置一定的过渡期，再开征碳税。同时，根据国际气候变化谈判的发展趋势，《京都议定书》规定附件1国家的履约时间为2012年，再根据“巴厘岛路线图”达成的协议，2012年后，在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时，也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。这样，2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局，也必然会对我国控制温室气体排放施加更大的压力。在资源税改革后的1—3年内开征碳税，也能够符合我国根据国际气候变化谈判需要而适时出台有关二氧化碳减排政策的策略。此外，根据开征碳税的模拟效果分析，如果实现低税率水平(如10元/吨CO[，2])的碳税政策，对于经济的冲击影响较小，纳税人的负担也不会过重。在开征低税率水平的碳税后，可以根据我国社会经济的发展情况，适度逐步提高税率水平，进一步增强其对减少CO[，2]排放的激励作用。
        (三)碳税实施方式的选择。上述有关开征碳税的制度设计和其他一些内容，是假设将碳税作为一个独立税种进行分析的。但从碳税与资源税、消费税以及我国准备开征的环境税的关系来看，碳税的实施方式实际上有着多种选择：一是在现行资源税和消费税基础上，以化石燃料的含碳量作为计税依据进行加征。即在保持现有资源税和消费税对化石燃料的税率水平下，按照含碳量所设计的碳税税负来提高各类化石燃料的税率。该实施方式不需要增加新的税种，改革阻力相对较小。我国的燃油税费改革实际上就是选择这样的实施方式，国外实施的碳税也有类似的情况。但这种实施方式增加了资源税和消费税制度设计上的复杂性，且调控目的没有单独开征碳税明确。二是在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税。该实施方式有利于碳税制度的独立性和调控目标的明确性，但需要新设一个税种，改革阻力较大。三是将碳税作为环境税的一个税目征收。开征环境税也是我国未来税制改革的一个重要方向。在设立了环境税的新税种后，就没有必要再独立开征碳税，可以将碳税与硫税、废水税等都作为环境税的一个税目。这种实施方式可以简化税制，但需要协调环境税与碳税的开征时间。
        综合来看，上述三个实施方式都是开征碳税的可能选择，应该根据我国税制改革进程和经济社会发展状况合理选择。从满足“宽税基、简税制”的税制改革原则，以及结合我国环境税的发展趋势的角度，建议采用第三种实施方式。
        更长远地看，在未来对环境税收体系的优化和对化石燃料征收的相关税种的整合时，还可以考虑将现有对化石燃料征收的税种全面改革为碳税。即将现有对化石燃料征收的资源税和消费税，以及已经可能实施的碳税改革措施，全部改革为按照碳含量或碳排放量作为计税依据进行征收的单独税种。通过这种税制的整合和优化，有利于更进一步地增强对二氧化碳减排的激励力度和发展低碳经济。
        开征碳税的相关配套措施
        (一)做好碳税的宣传工作。开征碳税在我国是一个新生事物，如果不能得到社会公众的支持，碳税的出台将遭受很大的阻力。因此，有必要做好碳税的宣传工作。一方面，在国内通过各种媒体，采取各种形式在社会广泛宣传开征碳税对节能减排的重要作用，增强公众的接受程度；另一方面，加强对外宣传，让国际社会了解我国通过税收手段在节能降耗、污染减排和应对全球气候变化等方面采取的重大举措及取得的成效，营造良好的国际舆论氛围。
        (二)实行税收收入中性的改革。从国际经验来看，OECD国家在开征碳税时，基本上都遵循税收收入中性的原则，即在开征碳税的同时，降低所得税、社会保障税等税种的收入，从而使整个税收收入相对保持不变，减少对国民经济的负面影响。我国在开征碳税时也有必要借鉴国际经验，结合整个税制结构的调整，按照有增有减的税制改革方案，以其他税种改革所形成的税负空间为限度来开征碳税，如增值税转型所形成或资源税改革所留下的税负空间，实行基本保持税收收入中性的改革。
        (三)实施预告及渐进策略。开征碳税无疑会增加企业的成本，如果让税率一步到位，公众可能会接受不了，还可能大大降低本国企业的竞争力，甚至影响整个经济的发展。我国正处于转型时期，市场经济机制尚未健全，建议采取国际通行的做法，引入碳税时实施预告和渐进时序策略。通过对企业事先进行预告，税率逐年提高，直到理想水平。这种措施可以给企业一个缓冲期和充足的调整时间，有利于减缓碳税对企业的冲击，同时，还可以引导企业积极改进生产工艺，提高能源利用效率。
        (四)加强相关统计工作。碳税的征收依据是企业化石燃料的消耗数据，这些数据需要通过企业申报获得。目前我国相关统计工作基础薄弱，为配合国家节能减排和实施碳税政策，应全面加强企业能源消耗的统计工作，建立准确可靠的申报和核实制度。同时，需要加强对税收人员的专业培训，以适应税收征管的需要。
        (五)与其他二氧化碳减排政策手段的协调配合。在减少二氧化碳的排放上，不仅仅是碳税一个政策工具，还包括其他对能源(化石燃料)征收的税种，以及使用可再生能源、替代能源等其他方面的政策措施。碳税应该与这些政策手段之间相互协调，真正形成合力，充分发挥促进减排的作用。
        (财政部财政科学研究所碳税课题组负责人：苏明成员：傅志华许文王志刚李欣梁强)
    

转自《中国财政》(京)2009年20期第38～40页