刘志彪 陈东：化解PPP推广应用中的风险

    2017年的政府工作报告要求，继续深化政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）的相关政策和运行机制，尤其强调政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定。自2014年下半年国家出台多个关于实施PPP的指导性文件后，全国各地在实践过程中出现了不少亟待解决的现实问题。针对PPP推广应用过程中可能存在的风险和问题，提出以下基本的化解对策。
    第一，严格限定PPP项目范围。在PPP推广应用中，要对PPP项目进行认真审查，限定PPP项目范围，避免以融资为目的、无盈利预期的“伪PPP”项目落地。应把PPP项目和财务可承受能力挂钩，避免一味求大求多。近年来，PPP项目爆发式增长成为新增地方债的最大渠道。在实施PPP之前，政府的各种投融资平台因政策的限制，已经无法具体地操作。PPP方式由于以项目投资的方式注入资金，未作为政府债务处理而被青睐，但实际上是一种隐性债务，增加了未来财政的隐性负担。
    第二，提高民间资本参与率。在PPP方案制定、项目采购资格预审、审查及合同签订过程中，严禁变相设置民间资本达不到的过高门槛，做好项目责权利分配，营造公平诚信的环境。李克强总理多次强调，要把PPP作为拉动民间投资的一种重要方式。从前两批财政部示范的落地项目来看，民间资本参与PPP的比例并不高。实际参与PPP的主要有两类机构，一是国企施工单位，尤以央企施工单位为主；二是金融和类金融机构。民间资本参与率不高的原因主要有三点：一是顾虑政府诚信；二是民间自有资金过剩并不明显，反而预算约束普遍较多；三是准入门槛受限。地方政府往往青睐国企的地位、声誉，为规避风险和责任，偏向于和它们合作，通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件，制造民间资本参与的“隐性门槛”。
    第三，提高项目书设计的精确性。推行PPP模式，应该规定选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上，做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作，避免追求政绩式的“跳跃式”发展，成熟一项落地一项。具体来看，一个成熟的PPP项目设计书，应包括以下四个阶段：一是投资框算，对应项目建议书；二是投资估算，对应项目可行性报告；三是投资概算，对应项目初步设计；四是投资预算，对应项目施工设计。项目入库招投标前一般要做到第三步，才能让竞标企业做出正确的评估，但现在政府基本达不到这个标准，有的甚至第一步都未完成就直接上报入库。很多项目评价报告、财政承受能力论证报告流于形式，没法做到精确评估，往往给出很高的回报率承诺，给未来项目实施埋下隐患，增加了财政负担。
    第四，加大力度培育PPP专业人才。PPP 项目包含设计、建设、经营和融资等诸多专业领域，需要既懂得经济、法律、财务、合同管理，又懂专业知识的复合型人才。财政部应动员社会力量、研究机构组织PPP专业人才的培训工作，建立从业人员的资质制度，保障PPP专业人才和知识储备。我国推广的PPP规模大、时间短、任务急，人才和专业机构存在严重不足。一是项目实施机构的专业人员配备不足。二是审查小组专业力量不足，欠缺法律、财务等方面专业人士。三是代理机构的服务水平有待提升。PPP项目招标文件尚无标准版本，在评标办法中，分值权重等指标设置由招标代理机构根据经验确定。
    第五，构建多层次的PPP融资市场。完善专门针对PPP长线资金进入的融资政策，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险、养老金、社保基金、企业年金等多层次的PPP融资市场。目前，项目融资成本过高。现行金融体系尚不能适应PPP项目融资的要求，融资虽然不难，但融资成本过高，项目融资缺乏多样化手段。PPP项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、发行债券等方式筹集资金的比例较低。虽然养老金、社保基金、企业年金和保险资金等较合适参与基础设施建设，但是因监管制度所限，或不能参加，或由于现行项目担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等多方面原因存在种种顾虑，因此ＰＰＰ项目融资缺乏广泛的中长期资金来源。这必然导致项目公司将目光投向银行、基金、信托等间接金融类机构。但单一的间接融资渠道，带来的后果就是成本过高。
    第六，强化PPP监管环节。首先，要明确PPP项目的主管部门，建立PPP追责制度。其次，要加强融资资金第三方监管平台建设，确保专款专用。再次，要严查通过PPP进行利益输送，避免赢利能力过低的项目进入PPP目录。此外，在绩效评价环节，要加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务的质量和效率。我国PPP项目正处于快速增长阶段，在这一过程中，监管措施还比较滞后。一些地方政府重融资轻管理、重数量轻质量、重投资轻效益，偏离PPP项目初衷。在具体招标中，招标程度监管不足，存在利益输送现象。项目入股方监管存在漏洞。PPP明确规定社会资本非本地属性，但地方政府会将资本以异地注册等形式绕道参与，或将项目改名直接参与，避开PPP监管。在项目融资资金使用的监管方面，有些地方政府为方便项目融资，先注资到项目公司行担保之实，在项目融资完成后便收回相应投资。此外，绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，但在实践中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。为保障PPP项目顺利推行，及时化解可能存在的风险和问题，必须强化监管，重点控制好以上环节。
    （作者单位：南京大学经济学院；安徽工业大学经济学院）