林铉：土地储备专项债券 遏制地方变相举债

    财政部、国土资源部在6月1日联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，明确允许各省级政府发行土地储备专项债券，以合法规范方式保障土地储备项目的合理融资需求。这是我国首次以地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，标志着地方政府专项债券管理迈出重要一步。更重要的是，这项政策结束了地方政府储备土地靠银行贷款的历史，用储备土地抵押借款的做法是中国地方政府举债难以控制的主要原因。
    一个月前，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会6部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，明确政府融资边界：地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
    而在更早的2016年年初，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委就联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确要求自“2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”；土地储备工作职能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作；剥离非土地储备功能，土地储备机构不再承担融资、土建、二级开发、保障房建设等工作。
    在2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。地方政府将储备土地注入到地方融资平台，并承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，大肆举债，导致地方政府融资规模面临失控。为了加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险，从2015年起实施的新预算法（2014年修订）规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。
    根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
    从这些政策可以看出，在过去几年，中国政府针对储备土地融资进行了一系列的规范，希望杜绝地方政府利用储备土地（地方政府可以控制的主要资源）过度举债。此次发布的《办法》的一个主要目标就是为了遏制地方政府违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
    财政部针对此次发布的《办法》表示，土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。
    从长远看，发行土地储备专项债券是依据依法治国的战略，将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。