鲁利玲：推进要素市场化

    经过20多年的改革开放，中国的经济体制环境发生了深刻的变化，成功地突破了传统的计划经济体制束缚，创建了社会主义市场经济新体制的基础框架。但同时我们也必须认识到，市场化改革的进程是极不平衡的。在产品领域，传统的计划模式已经破除，国家计划已基本上不再规定企业生产什么、生产多少、如何定价、如何销售，而是由各类企业根据市场供求变化自主决定。然而，要素市场化的改革却显得极为滞后。在要素领域，政府一方面仍然作为要素资源的配置主体，集规则制定者、执行者、参与者和仲裁者于一身，破坏了正常的市场竞争秩序，阻碍了市场竞争主体的健康成长；另一方面，政府履行公共服务的职能严重不到位，在一些需要政府出面管理的领域中呈现出混乱与无序的状态，市场竞争缺乏诚信与公正。当前社会中出现的大量不和谐现象，大多与要素市场化改革的滞后有关。
    由于要素资源配置牵涉到经济体制核心部门的现实利益，对其市场化经常遭遇到强大的抵制和阻力，致使要素资源配置的主体始终不能归位于市场。因此，从一定意义上讲，推进要素资源的市场化，意味着将对传统体制发起全面的攻坚战，这是当前深化改革的重要内容。改革的基本趋势是，为要素市场主体的成长奠定宽松的体制环境，依靠市场主体的自主创新能力推动体制框架的不断改进，迫使政府逐步退出经济运行领域，进而使政府成为社会公共服务的供给者。
    一、要素市场的形成与现状描述
    20多年来，尽管我国的经济体制环境发生了深刻变化，但在生产要素领域中，传统体制的痕迹却依然十分显著。其中的要害问题是，既缺乏不同要素所有者的市场交易主体，又缺乏反映需求变化的市场交易价格，更缺乏市场竞争秩序所必需的规则与监管，由此导致我国要素市场发育缓慢与竞争无序并存的局面。
    1.土地市场：地方政府垄断资源配置
    在传统体制下，土地资源配置是依据国家的基本建设投资计划，通过行政划拨手段进行的。改革开放以后，为了改变土地资源无偿使用、效率低下、浪费严重的局面，1987年下半年，国家批准上海、天津、深圳和海南正式进行土地使用权有偿转让的试点。1988年4月12日，七届人大一次会议通过宪法修正案，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此后，一系列有关土地出让或转让的法规、条例相继颁布，由此形成了以地方政府垄断土地出让为特征的一级市场，以及由政府主导土地使用权转让、出租、抵押的二级市场。
    （1）地方政府垄断的一级土地市场
    政府垄断一级土地市场的权力是法律所赋予的。1986年通过、经1988年、1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；这里的“国有土地”，是指国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”经国家出让（即政府采取拍卖、招标、协议等“有偿转让”）的土地使用权可以转让，而原来通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续并补办出让金以后可以转让，否则仍为违法转让。同时，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农建设”。这意味着，在土地市场的源头，政府不仅垄断全部国有土地资源的配置，而且农村集体土地要转为非农建设用地，也必须先转为国有土地，进而纳入政府对土地资源配置的垄断范围。
    现实的情况是，城镇土地虽名义上归国家所有，但基本上已被各个企事业单位和个人所使用，地方政府作为推动本地经济发展的主体，手中并没有多少空闲的土地可供出让。如果政府要启动一级土地市场，就必须凭借行政权力获取到可供出让的新增土地资源，即收回城镇中已被原土地使用者占用着的土地，或征用农民集体所有的土地。在现行法律和政策的规定下，收回城镇已被占用的土地要比征用农民集体所有的土地的成本大得多，因此，大量征用农民集体所有的土地，就成为地方政府解决一级土地市场供给来源的主要方式。与土地征用制度相关的是征地补偿制度，法律规定：征用农民集体所有的土地，要“按照被征用土地的原用途给予补偿”。根据陈锡文的测算：即使征用的土地都是吨粮田，按每亩产量2000斤、价格0.5元/斤计算，则1亩地的产值为1000元；按国家规定的最高倍数30倍补偿，每亩仅仅补偿3万元，而农民能拿到2万元就很不错了。[1]这意味着，地方政府在征用农民土地时，仅按照土地生产农作物的损失进行补偿，即可以将农民集体土地转为城市国有建设用地。这种法律规定为地方政府、特别是城市政府凭借行政权力公开地“掠夺”农民集体所有的土地、以极低的成本积累城市建设资金提供了正式的制度渠道。
    再来看城市政府出让土地的情况。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“土地使用权出让可以采取下列方式：协议；招标；拍卖。”而在实际操作中，各地城市政府采用多家竞争招标和拍卖的方式很少，绝大部分是通过政府与土地需求方“一对一”协商的方式出让。其主要原因在于，公共机构、非营利性团体及福利住房所需的土地不宜采取竞争出让方式；在城市政府与市属企业没有改变“父子”关系之前，当地政府也不愿意让市属企业通过参与竞标获取土地使用权，因为市属企业买地的巨额资金终归还是要由政府拨付。因此，政府宁愿采取行政划拨或协议转让的方式。[2]据资料显示，截止到2002年，在土地出让中，招标、拍卖方式所占比例仅为20%，[3]绝大部分土地仍采用协议出让的形式。从市场化的角度看，协议出让土地严重扭曲了价格信息，引导资源配置产生不良的后果。城市政府凭借其特殊地位，一方面具有高价出租或出让土地、增加土地收入的强烈动机，并具有实行高价垄断的操作能力，由此形成高于市场价格的垄断价格；另一方面，为了实现政府的偏好，招商引资，以大大低于市场价格的协议价出让土地；同时由于权力的垄断，协议出让的暗箱操作，为一些政府官员的寻租行为提供了便利，得以通过低价出让从土地受让方牟取个人的私利。
    鉴于土地协议出让的弊端，2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了招标、拍卖、挂牌出让的范围，明令要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地，必须采取招标、拍卖、挂牌的方式出让；规范了招标、拍卖、挂牌出让的程序。2003年，国土资源部又出台了《协议出让国有土地使用权规定》，进一步规范协议出让行为。同时，针对一些开发区存在规避经营性土地招标、拍卖、挂牌出让的现象，下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》等政策性文件进行规范。2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即“71号文”），要求各地必须在2004年8月31日前，将协议出让经营性土地使用权的历史遗留问题处理完毕，对8月31日以后仍以历史遗留问题为由，以协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。（俗称“8.31大限”）为此，全国各地结合工作实际进一步细化了相关制度，各省、区、市普遍制订了国有土地招标、拍卖、挂牌出让管理办法，这标志着国有土地出让的“招拍挂”制度的全面推行。
    尽管“招拍挂”制度的实行是土地出让制度的一个进步，但并没有从根本上解决土地资源配置的市场化问题。由于土地市场的源头是政府独家垄断的，既不能有效地遏制城市政府寻求利益最大化的扩张冲动，也不能彻底铲除政府官员腐败的制度根源。因为只要存在管制，存在行政审批和许可，被赋予权力的官员就有通过权力进行寻租的客观基础。
    （2）进入成本过高的二级土地市场
    在政府、尤其是城市政府垄断一级土地市场的前提下，我国的二级土地市场─土地使用权转让、出租、抵押市场发育非常缓慢。其中，最主要的障碍是，进入二级土地市场的成本过高。
    首先是获取存量土地交易资格的成本过高。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，原来通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续、并补办出让金以后方可转让。补交的土地出让金按照转让收入扣除土地取得和开发费用余额的20-40%计收；也就是说，土地转让或房地产转让纯收入的20-40%要交给国家。此外，还要缴纳房地产税（按房地产交易额的12%计征）和所得税（按企业利润的33%计征）。[4]这样，土地转让收入的一大半就被国家拿走了。由于取得土地交易资格的成本过大，致使大量原土地使用者要么宁可土地闲置也不愿进入二级市场，要么采取各种变通手法转让土地，以规避国家的高额税费。
    第二是获取增量土地的出让价格过高。据调查显示，城市政府以极低的“价格”从农民手中拿到土地后，第一块是划拨的基础设施用地，大约占1/3，这部分是需要政府倒贴的；第二块是工业用地，大约为30-40%，这两部分就占掉了征用土地的70%；政府手中剩余的还有30%，其中的15%用来建经济适用房，最后能够赚钱的经营性用地只有15%.[5]在地方政府财政压力过大、城市化严重不足的背景下，这种土地配置格局必然诱导城市政府在有限的经营性土地上做足文章。为了积累城市建设资金，在出让经营性用地上漫天要价，将大量的公共基础设施、服务设施投资摊入地价。往往从农民那里几万块钱征来的地，稍微做个“几通一平”，出手就是几十万。城市政府凭借行政权力开出的垄断价格，致使大量的购买者望而却步。一些开发商在购买土地时，由于资金压力过大，只能先付20%的土地出让金，其余部分分期缴纳，由此形成了边开发、边缴纳，开发一块、缴纳一块的混乱局面，有的开发商要10年才能付清全部地价款。由于政府的出让价格过高，再加上开发商和企业的开发成本与预期利润，大大抬高了土地使用权的转让价格，致使大批闲置土地积压在开发商和企业手中。
    第三是交易主体身份的法律限制。根据现行法律，国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征用；农用地转成非农建设用地，必须先变成国有土地；农民集体所有的土地使用权不得直接出让、转让或者出租于非农建设用地。这种法律规定武断地将农民集体排斥在土地市场之外，使农村集体土地所有权的基本权能事实上衍化为土地使用权。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，从而使农村集体土地所有权高度弱化。特别是国家对农民集体土地所有权超法律强制，使本来在法律上已经虚拟化的“农民集体”仅仅拥有农村土地的使用权，国家才是农村土地的终极所有者。[6]从市场的深层构造来看，两个不同的所有权主体是进行交易的基本前提，法律的公正性恰恰应该是保障权力的有效行使，而不是剥夺人们已经拥有的权力。因此，对于现行的法律规定只能有一种解释：剥夺农民集体所有权直接进入二级土地市场，仍然是计划经济下国有制优越于集体所有制的传统意识形态在作祟。
    从整体上来把握，无论是城市政府垄断的一级土地市场，还是由政府操控的二级市场，仍然是运用行政权力决定土地资源的配置，市场交易价格被各种行政特权制定的垄断价格所替代。实践已经表明，由政府垄断的土地资源配置，既不能充分发挥土地要素的使用效率，也不能起到稳定宏观经济的作用，更不能保持社会的公正与公平。近20年来，由开发区热所引发的“圈地运动”，由“经营城市”所导致的宏观经济运行失控，以及由征地和拆迁所挑起的各种社会矛盾激化，始作俑者恰恰是源于政府对土地资源配置的行政垄断特权。
    （3）自发的民间土地市场
    在市场化改革的大背景下，如果政府配置资源的效率极为低下，人们会自动地突破体制的束缚而选择市场配置资源的方式。事实上，在政府构造的土地市场启动之前与发育过程中，在现实经济生活里，始终存在着一种自发的民间土地交易市场（亦称隐形土地市场）。甚至可以这样认为，我国产品的市场化之所以率先完成，很大程度上是通过民间市场所提供的土地要素来支撑的。
    在80年代，民间土地市场为民营经济的崛起创建了重要基础。农村土地经营制度改革初步成功之后，大量农村剩余劳动力向非农产业转移。在创办乡镇企业的过程中，首先面临的就是工业用地问题。由于国家对农民主体自由交易土地的限制，人们就以集体土地使用权作价，使土地作为一个重要的生产要素进入到乡镇企业的股权安排中，
    从而使大批的乡镇企业拔地而起。在城市，个体、私营和各种联营企业的创办，客观上具备了购置厂房的市场需求。于是，在国家政策松动之前，以土地作价联营、以私房出租、转让的民间土地市场开始活跃起来。不仅使一大批个体、私营、联营经济获得了最基本的生存基础，而且形成了土地要素的真实价格。然而，在1988年以前，无论是农村还是城镇，集体或国有的土地使用权的转让都是非法的。1988年以后，政府启动了土地市场，允许土地使用权的合法转让；1990年颁布的《土地管理法》也对农村兴办乡镇企业使用集体土地开放了禁令。但由于政府构造的土地市场本身存在的诸多弊端，自发的民间土地市场仍然十分活跃。
    在90年代，民间土地市场为国有经济的平稳退出提供了最后的支持。伴随着产品市场化的不断推进，在与民营经济的市场竞争中，国有企业的制度弊端逐渐显现。诸如政企不分、产权模糊、设备老化、人浮于事、缺乏激励、效率低下等等，致使国有企业在90年代中期进入大面积亏损的状态。在巨额不良债务、大量冗员和企业“办社会”的沉重压力下，国有企业要寻找退路，尚可利用的资源只剩下企业本身所占用的土地了，且这些土地大都是处于城市的黄金地带。然而，根据法律规定，通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续、并补交土地出让金以后方可转让，否则仍是违法。而在现实中，大量的国有企业已到了资不抵债、濒临破产的境地，根本没有能力支付巨额的土地出让金。为此，一些地方政府创造了许多变通做法：对改制困难的企业，采取保留划拨地、减免土地出让金、或“即征即退”的办法；对一些情况较好的改制企业，补交的土地出让金可返还给资产运行主体或企业主管部门（土地出让金本应上缴土地管理部门），专项用于企业职工安置、理顺劳动关系和冲减负资产。当改制企业获得了土地使用权后，便以土地的市场价值作价进入合资企业的股权，或实行“退二进三”，将原工业土地改为商业用地，以此获得较高的土地收益回报。应该说，如此土地使用权的转让在当时也是非法的，但考虑到国有企业改制的现实困难，国家于1998年发布了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（即国家土地管理局8号令），针对国企改制和破产过程中存在的问题，调整了土地使用权转让的有关法律规定：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别以国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。”对属于“国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内”的工业破产企业，“土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也首先用于安置破产企业职工。”
    进入到2000年以来，在地方政府“经营城市”的背景下，为积累城市建设资金，一些城市政府、尤其是中心城市政府大肆征地、盲目批地；一些开发商借机“圈地”，致使开发商手中“囤积”了大量土地资源，同时也承受了巨大的资金压力。鉴于政府操控的二级土地市场标的较高、手续繁杂、重复征税等弊端，越来越多的开发商开始转向民间土地市场，采取各种变通办法，盘活手中闲置的土地资源。通常的做法是，收购房地产项目公司的股权，双方签订股权转让协议，并按规定办理股权转让的变更登记手续，收购方就能够实现对整个土地开发项目的控制。与土地使用权、房地产项目或者在建工程转让等方式相比，房地产项目公司收购不需要缴纳成交金额3%的契税和交易手续费。还有一些外来的开发商采用合作及买断土地开发权的方式拿地，与握有土地资源的本地企业合作开发、分享开发利润。再有的方式就是买断土地开发权，将前期手续已办理完毕的土地买下来，自行开发。尽管国家并不允许这些“变相”的土地交易行为，但开发商面对正规土地市场过高的交易成本，宁愿选择在他们看来有利可图的方式。
    显然，民间土地市场存在着种种不合理的现象。诸如，对法律尊严的藐视、交易行为的扭曲，以及逃避税收和公共管理制约等问题。但值得注意的是，长期以来，在政府反复查处的情况下，民间土地市场屡禁不止，人们执拗地按自己喜欢的方式进行交易，这一方面表明由政府操控的土地市场本身存在制度缺陷，另一方面也反映了民间土地市场的存在确有一定的合理因素。民间土地市场以“非法交易”的方式，反映了市场供求的真实变化，在无形中将市场机制引入到土地资源配置的调整过程中。更重要的是，民间土地市场以其特有的博弈方式，对现有的体制和法律框架提出了挑战，迫使国家不断地向着市场配置资源的方向进行调整，由此引导着土地要素市场化的实际进程。
    2.资本市场[7]：中央政府的行政干预与集中管理
    在我国，资本市场、尤其是股票市场的形成，是经济体制转轨过程中的产物。在计划经济体制下，国家对国有企业的固定资产投资实行拨款制度，对企业的流动资金实行定额拨付和银行提供补充流动资金的制度。1979年以后，伴随着放权让利改革的推进，财政收入在国民收入中的比重逐渐缩小，财政支出中用于经济建设的比例不断下降，致使国家无力继续对国有企业实行资金的无偿使用制度。遂在1983年，国家实行了企业流动资金全额信贷，1985年实行了固定资产投资“拨改贷”的改革。由此形成了国有企业生产和建设资金过度依赖银行贷款的局面。然而，信贷资金的供给时常受到国家宏观调控的制约，致使大量企业面临着资金短缺、告贷无门的窘境。在此情况下，一些企业开始探索证券融资、尤其是股权融资的方式。人们进而发现，股权融资不仅可以解决企业资金短缺的现实困难，而且可以实现国有企业产权多元化的制度创新，于是，全国各地纷纷开始进行企业股份制改造的探索。如果说筹集资金是资本市场的基本功能，那么肩负改造国企的重任则是中国资本市场产生的独特背景。
    （1）地方政府、企业和私人的分散试验
    1984年7月，北京天桥百货商场进行股份制试点，开启了我国商业企业股份制改造的先河；同年11月，上海电声总厂发起组建上海飞乐音响股份有限公司，向社会公开发行股票，成为我国第一家比较规范的股份公司；1986年9月，中国工商银行上海信托公司静安证券部挂牌进行股票的柜台交易；这一系列标志性的事件拉开了我国股票市场的序幕。
    80年代中后期，一些省市政府通过发布相应的管理规定，来推动和规范股票市场发育。1984年，中国人民银行上海分行发布的《关于发行股票的暂行管理办法》应当是最早对股票发行条件、程序进行规范的文件。此后，在1985-1987年间，陕西、北京、广东、福建、厦门、吉林市、广州、天津、西安等，陆续发布了相应的股票管理规定。根据这些管理规定，各地的股票市场主要由当地的人民银行分行会同审计、财政和工商等部门，共同实施对本地股票市场的监督管理权。[8]
    1990年11月和1991年7月，上海证券交易所和深圳证券交易所相继成立。在股票交易所成立的初始阶段，市场交易并不活跃，价格也比较平稳，人们大多将购买股票作为谋求股息收益的投资手段。但到1992年春，在小平同志南巡讲话的鼓舞下，上海、深圳股票市场价格持续上涨，人们开始意识到股票的交易利益，特别是股票的投机收益，人们参与股票交易日渐踊跃。然而，由于当时条件的限制，全国只有两个证交所，且上海、深圳两地政府往往青睐本地企业上市，加上异地交易的费用过高、信息不及时，国家对一些企业股票交易的政策限制（如企业法人股）等诸多原因，各地纷纷尝试建立本地的证券交易机构。1992年7月和1993年4月，STAQ和NET 两个证券交易自动报价系统先后在北京成立，主要从事定向募集公司的法人股交易；1993年底，为了筹集乡镇企业发展资金，山东淄博证券交易自动报价系统成立。至此，全国共有5家经过国务院有关部门批准的交易机构。与此同时，国内其他城市，诸如成都、济南、青岛、武汉、鞍山、沈阳、天津等地，在当地政府的默许下，柜台交易市场迅速发展起来。
    从总体来看，这一阶段（大约10年左右）的股票市场具有明显的分散试验的性质。大致有以下特点：在市场架构上，已形成多层次的初级资本市场。以沪深两地的证交所为核心，形成全国性的交易所市场，主要为人民币买卖的A 股和以外汇结算的B 股提供交易场所。与此同时，场外交易市场初具规模，形成了各种由国家有关部门和地方政府扶持的专业性和区域性市场，进行定向募集公司的法人股和非上市公司的权证交易；以及在海外上市的H 股市场。此外，还有一些经由地方政府默许、但不受法律控制的自由市场。在交易主体上，前期以个人投资者为主，参与者主要是一些率先富起来的人，组成股票市场中的大户，并成为职业炒股手；还有众多的工薪阶层，构成市场中的散户。随后，陆续有一些证券机构加入进来。这些证券机构大都具有国有背景，不仅充当股票买卖的经纪商和自营商，而且承办股票的代理发行、销售、分红派息与咨询业务。由于证券机构兼有市场组织者和参与者的双重职能，且资金实力雄厚，其投资意向往往对个人投资者具有导向作用。在市场监管方面，实行自律式管理方式。不仅国家正式批准成立的证交所是一种自律性组织，采用会员制，承担着提供交易服务、调解仲裁争端、传递信息、专业培训和负责监管等职能；而且一些场外交易市场也具有较强的自律性。例如，在1993年3-4月间，四川证券交易中心所在地红庙子街的柜台交易市场异常火爆，但交易秩序却非常好。人们手持成千上万元的现金和股票沿街叫卖，却没有发生一起歹徒抢劫的案件，这与市场外恶劣的社会治安形成极大反差。[9]在政府与市场的关系上，中央政府对正式批准的交易场所持试验和观望的态度，但对各地股票和权证的私下交易却持否定态度；而地方政府出于本地经济发展的需要，大都对自发的股票交易市场采取了默认的态度。
    不可否认，我国早期的资本市场存在着一些先天不足。诸如，上市公司大都由国有企业改制而来，很多企业出于“圈钱”的目的，要求发行股票并上市，但在企业制度方面并未做彻底的变革，致使一些上市公司的质量存在严重问题。市场中的交易主体和中介机构，无论是个人投资者还是机构投资者，缺乏稳健的投资意识，具有较强的投机炒作心理，导致市场交易大起大落。市场交易规则尚未确立，出现了一些内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述等现象，致使投资者缺乏安全、稳定的交易环境。
    应该说，除了国企改制的背景外，上述这些特征与西方自然成长的资本市场具有很大的相似性。事后回顾，如果决策当局对此有比较清醒的认识，以资本市场化改革为目标，在地方分散试验的基础上不断完善，逐步规范国内各区域市场的交易制度、交易规则和法规条例，形成多层次的资本市场，然后再与国际市场接轨，或许今天中国的资本市场将是另外一番模样。但在1993年前后，中央政府采取了自己最为习惯的方式——行政干预与集中管理，从而使股票市场逐步纳入到中央政府的掌控范围之内。这无疑是中国股票市场发展史中的一个重要转折点。
    （2）中央政府集中掌控的股票市场
    针对国企改制与股票市场中存在的问题，从1992年5月起，前国家体改委会同国务院有关部委下发了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》，要求各地的试点都必须执行国家的统一规定；随后，针对试点中出现的问题，又制定了与《规范意见》相配套的12个规范性文件；1993年4月，国务院颁布了《股票发行与交易的管理暂行条例》。这一系列政策、法规的出台，奠定了我国股票市场行政干预与集中管理的基本制度架构。
    首先是股权分置的政策设计。根据国家的政策规定，股份公司的股权结构按投资主体划分为国家股、法人股、社会公众股和外资股，其构成比例由政府有关部门决定，大体上前两者的比例占2/3；国家股不得与社会公众股一样在证券交易所自由转让，法人股则只能在法人之间进行转让；国有股、国有法人股的控制权本应由出资者掌握，但因没有出资人代表机构，国有股的不流通和法人股在法人之间的转让活动事实上由证监会控制；发行前国有净资产的折股价最高不得超过1.54元，社会流通股的溢价则不能低于国有股的发行价。[10]这样的政策设计隐含了一个基本考虑：按投资主体划分股权结构，是为了防止国有资产流失，在锁定国有股不流通、法人股有限流通的前提下，放开社会公众股和外资股的市场化；同时，为了给国企改造筹集资金，只要社会流通股的溢价高于国有净资产的折股价，
    在股权结构既定的情况下，就可以使国有股东从社会公众股的溢价发行中得到补偿。显然，这样的政策设计，从一开始就破坏了股票市场“同股、同权、同利”的基本原则，以牺牲社会投资人利益为代价来满足国有股东的利益。
    第二是行政审批的发行制度[11].从各国证券市场的实践来看，股票发行监管制度主要有三种类型：审批制、核准制和注册制。在我国，由于国家抱定要从社会公众手中“圈钱”改造国企的初衷，因此，采取行政审批的发行制度就是一种必然选择。在2001年以前的大部分时间里，无论“额度控制”还是“总量控制、限制家数”，都属于典型的计划经济做法。公司上市与否不是由企业自己做出决策，而是取决于国家的产业政策和政府计划；发行价格不是由市场需求来决定，而是由政府管理部门主观定价；优先鼓励和支持国有企业发行股票收购兼并亏损企业的政策，在实际操作中变异为单纯为国有企业解困。这一系列违背市场经济基本原则的做法，为二级股票市场注入了重大隐患。尽管从2001年4月开始，根据《证券法》的规定，正式以核准制取代审批制，但只是改变了问题的程度而没有改变问题的实质。从总体上来看，政府对股票发行的控制是全方位的，从发行节奏（审批制、核准制）、发行家数（额度制、通道制）、发行定价（固定价、固定市盈率、市盈率上限）到募集资金总额（发起股东认购不少于35%、不超过净资产值2倍）均进行了全面的管制。
    第三是政府操控的交易市场。鉴于股权分置的政策设计和行政审批的发行制度对二级市场的传导作用，使政府成为股票交易市场中最有影响力的操控者。从市场的供给来看，通过划分流通股和非流通股，只准许1/3的股票上市流通，控制上市额度、家数和节奏，并限制扩容，政府严格掌控了市场的供给量，有限的供给为政府蓄意抬高“市场”价格提供了操纵空间。从市场的需求来看，需求旺盛时，政府增加市场供给，加快公司上市数量；需求萎缩时，政府鼓励和组织各种资金入市，藉此维系股市高市盈率的格局；从而使交易市场实质上衍变为广大投资者与政府政策博弈的战场。由此造成的恶果是十分显著的：一些绩效很差的公司被政府“输送”到二级市场中肆意“圈钱”，过高的市盈率与过低的成长性，使大多数股票失去了投资的价值；一些具有政府背景的中介机构和企业，凭借政府“制造”的行情，借机设租、寻租，公然掠夺弱小投资者手中的财富；最致命的是，广大股民对市场完全失去了信心，政府干预对市场的影响程度明显降低。人们逐渐意识到，在与强大的政府及其背后的既得利益集团的抗争中，弱小投资者永远不会赢，于是人们决定退出“市场”。自2001年6月以来，上证综合指数从2245的最高点一泻千里，直至2005年6月跌破1000点，不能不说是广大投资者对政府操控市场的理性回应。
    第四是集中控制的管理模式。从1992年起，中央政府结束了各地分散试验的局面，对股票市场的控制深度和广度均在不断加强。除了下发全国统一的规范性文件外，1992年10月，国家成立了对证券市场进行统一宏观管理的主管机构国务院证券委员会（简称证券委）及其监管执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）。前者负责制定证券市场监管、发展的重大方针、政策，其中包括决定每个年度的股票发行额度；后者会同各个部门对股份有限公司的股票发行、上市交易及各类证券中介机构的投资行为进行监管。1993年发布的《股票发行与交易管理暂行条例》，进而赋予证券委和证监会对股票发行与交易的审批权和监管权。为了更有效地实施集中监管，1997年8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；随后又决定对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归证监会统一监管。1998年4月，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，进一步明确证监会是全国证券期货市场的主管部门。至此，一个集中控制的管理架构全面建立起来。中央政府对证券市场拥有不容质疑的管制权，包括证券市场的发行规模、证券交易的需求变化、参与证券市场的主体资格以及证券市场的交易规则，统统都在中央政府的严格控制之中。
    尤其值得注意的是，中央政府对证券市场的集中管制，起始于我国确立市场化改革目标的1992年。按理说，对证券市场的集中管制并非有意要复归旧体制，而是想在中央政府的集中掌控下推进证券市场化。或者更准确地讲，是在用计划经济的手段搞市场经济。但正如人们所看到的，为了推进国企改革，在财政赤字、银行呆坏账的现实压力下，中央政府处心积虑地设计了一个“局”：希望通过发展证券市场为国企改革筹集资金，用社会公众的钱为国有企业的体制性欠账“买单”。然而，事与愿违，在国家操控的市场中，上市公司的质量每况愈下，市场中介机构违法行为时有发生，投资者合法权益缺乏基本保障，市场的结构、功能、品种以及服务存在严重缺陷；更为不幸的是，监管当局对此却束手无策，陷入到“一放就乱、一收就死”的泥潭当中。
    新近发生的股票“全流通”试点说明，“天下没有免费的午餐”。国家当初从社会公众手中“圈钱”，现在就要给予流通股股东必要的补偿。近10多年来的实践充分表明：以践踏市场经济基本准则为前提的集中管制，不仅不能按照国家的意志随心所欲，而且最终只会把资本市场的融资功能彻底毁掉。
    （3）活跃于“场外”的民间资本市场
    民间资本市场是指游离在国家集中管制之外自发形成的市场。除了黑市外，这些市场大都是在地方政府默许、认可或组织下发展起来的，但始终未能得到中央政府的正式批准，亦未纳入中央政府的监管范围。从交易的产品形态和公开程度上划分，大致有以下3种形式。
    柜台交易市场主要从事企业法人股和非上市公司股票交易。在通常情况下，柜台交易实行做市商制度，由具备一定实力和信誉的证券经营机构作为交易商，不断向公众投资者报出某些特定证券的买卖价格，并在该价位上接受公众投资者的买卖要求，以其自有资金和证券与投资者进行证券交易。做市商通过买卖报价的适当差额来补偿所提供服务的成本费用，并实现一定的利润。在我国，影响较大的柜台交易，如由国家批准的STAQ系统、NET 系统和淄博报价系统，以及随后产生的遍布全国各地的证券交易中心。这些市场的存在与发育，为普及证券交易知识、奠定我国资本市场的交易制度和交易规则起到了重要的作用。尤其是在沪深证交所成立以后，各地柜台交易市场的存在，弥补了主板市场容量有限、异地交易困难、信息不对称等诸多缺陷，起到了与主板市场相得益彰的作用。然而，在1998年，为防范金融风险，证监会强行关闭了STAQ、NET 和淄博报价系统，以及各地的柜台交易市场。但由于许多历史遗留问题尚未解决，自2000年以来，河南、厦门、青岛、深圳等省市相继出台了有关政策法规，建立起股权托管机构，从而使一向受到指责的“非上市股份有限公司股权登记托管业务”重新开展起来。
    产权交易市场是各种产权尤其是非证券化产权的整体或部分转让交易的场所。它作为一种有形的市场，是我国独有的、适应经济改革与发展要求而产生的，其建立之初主要是为国有企业产权转让服务的。现在各种经济成份的企业产权转让都可以到产权交易市场去挂牌，以实现资源的优化配置。从1984年开始，全国各地逐步建立起区域性的产权交易市场，1988年全国人大七届一次会议决定将“企业产权有条件转让”作为深化改革的重要措施，掀起了发展产权市场的第一次高潮。但在1994年，国资委发布对产权交易的限制性文件（国资综发[1994]20号），产权交易市场开始衰落。1996年党的十四大报告中第一次出现了“产权交易”，使产权市场再度活跃起来。而1998年在整顿金融秩序、防范金融风险的要求下，国务院办公厅10号文将拆细交易和非上市公司权证交易视为“场外非法股票交易”，成都、乐山、武汉、淄博等一批产权交易市场因此关闭，相当多的产权交易所虽未关闭，实际上也处于半关闭或半停业状态，只有上海、深圳、河南的产权交易市场没有受到影响。2000年，是产权交易市场重新出现转机的一年。许多地方出现了恢复、规范、重建产权交易所的大胆探索，具有产权交易性质的技术产权交易市场也在各地蓬勃兴起。[12]目前，业内人士正在探索如何将非标准化产权拆细为标准化单位进行交易，从而使产权交易逐步走向证券化交易。
    黑市交易在我国企业发行第一批股票时便开始形成了。这之后，随着证券市场的兴起和变迁，黑市交易几度兴衰、屡受挫折。然而，不论形势如何变化，黑市交易从未停止过。不仅如此，公开的场外交易越是被禁止，黑市交易就越是兴盛。据媒体揭露，在我国证券行业内，存在着一个聚集了近千亿资金和超过10万从业人员的“一级半市场”。到目前为止，这个巨大的市场仍然运行在灰色地带中。其主要交易方式是：中介机构通过渠道推荐一些在上市辅导期的公司，或者其他上市公司的内部股和法人股，然后经由持股人背书转让方式与被转让人达成转让协议，随后中介机构把投资人的转让证券等各种协议办妥，中介机构在其中收取一定的交易费用。目前，国内存在着大量从事这种业务的投资公司和咨询公司，他们主要以本省和本地的非上市公司的内部股为服务对象，很少参与跨省服务，表现出很强的地域特色。[13]鉴于这种交易方式较为隐蔽，且不受法律保护，不可能用“公开、公平、公正”的股票交易原则来规范，因此交易过程中的不规范行为十分突出。
    上述民间资本市场曲折的发展过程，起码说明了一个道理：在这样的市场中，即使是剔除逃避监管费用之后人们仍然有利可图。因此，无论政府如何干预，这种交易都会依然存在。这种情形与中央政府掌控的证券市场形成鲜明对照：在那里，政府千方百计地刺激需求，人们纷纷“金盆洗手”，退出市场；而在这里，几经国家清理整顿和严厉查处，尔后又死灰复燃，重新发展。这不能不引起我们的思考：用强制性的方法推进市场化，需要用强制性的手段加以制约，其结果只能使市场化的改革陷入僵局；尤其是当政府运用行政手段导致资源配置效率低下时，就会迫使人们自主地选择分散的、市场化的形式。[14]
    3.劳动力市场：制度性壁垒与非正规就业
    在传统体制下，我国劳动力资源采用国家计划下的行政配置方式。在这种配置方式下，劳动力的供给方与需求方没有自由选择权，劳动者就业由政府计划部门和城乡集体组织统一分配，劳动力价格（即工资和劳动报酬）亦由国家和城乡集体组织按照行政级别和工作岗位统一制定。劳动者一旦就业就不会失业，也很少在不同部门、不同地区之间流动。为了保证这样的配置方式有效运作，国家通过国有（集体）企业制度、人民公社制度和户籍管理制度等一系列措施将劳动力“固定”在各自的就业岗位上。
    然而，对于这种行政配置方式的最早突破，不是源于市场化改革的冲击，而是行政配置功能本身的弱化。在文化大革命期间，工农业生产遭受严重破坏，国民经济陷于停止和倒退的境地，国家无法继续安置城镇新增就业，遂从1968年起，通过知识青年上山下乡、接受贫下中农再教育的方式，把高、初中毕业生下放到农村去。文革结束后，大量知青返城，到1979年，城镇需要安置的失业人员达到1500万人。传统的行政配置方式已无法处置如此庞大的失业人群，于是，从1980年开始，国家实行了劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业的方针，由此改变了通过行政配置手段统一安排就业的传统方式。此后，劳动力资源的配置呈现双轨运行状态：一部分劳动力资源继续采用行政配置方式，一部分劳动力资源受市场调节，可以自由流动、自谋职业。
    （1）劳动力资源配置的双轨制
    从本质上讲，劳动力资源配置的市场化，是要不断缩小行政配置资源的范围，逐步扩大市场配置资源的领域，进而实现全社会劳动力的自主择业，劳动力价格由供需双方自主决定，劳动力根据市场供求变化自由流动的状态。20多年来，由于政府较早地退出劳动力资源配置领域，劳动力市场化的演进方式基本上是沿着这一逻辑向前推进的。
    一方面，行政配置劳动力资源的范围不断缩小。由于在传统体制下实行面向城市居民的全面就业政策，因此，企业雇用的人数往往超过实际需要。改革开放以来，在扩大企业自主权的背景下，经济效益成为企业考核的重要指标，从而使企业的冗员问题显性化了。为此，从1980年开始，进行劳动合同制的试点探索；到1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，
    对新招收录用的工人一律采用劳动合同制。这意味着，城镇劳动力就业的增量部分可以由供需双方自主选择，企业根据实际需要择优录用，劳动者在一定范围内拥有了选择工作单位的权力。在劳动报酬上，合同制工人的工资不再由国家进行指令性控制，而是在国家计划的指导下，由企业和劳动者双方自主决定。至此，在国有经济内部形成了用工制度的双轨制：原有的工人、统一分配的大中专毕业生和退伍军人仍实行固定工制度，由行政部门调剂余缺；新录用人员一律采取合同制，根据市场原则进行配置。到1992年，劳动部发出《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》，1994年制定和颁布了《中华人民共和国劳动法》及其一系列的相关配套法规，明确推出全员劳动合同制，由此实现了国有经济内部用工制度的并轨，并在法律上确认了劳动力供求双方在劳动合同基础上可进行双向选择。同时，改革了社会劳动保险体制，初步建立起统一的、覆盖全部城镇劳动者的失业、养老、医疗保险制度。90年代中期以来，由于国企改制、转产和经济结构调整，国有企业出现了大量下岗失业人员。对此，国家实行了“坚持劳动者自主择业、市场调剂就业、政府促进就业”的方针，要求国有企业建立再就业服务中心，采取多种方式促进下岗失业工人的再就业。比较而言，国有事业单位的改革相对滞后。2000年中组部和人事部联合下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，2002年国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的通知》，决定对事业单位新录用人员一律实行聘任制。但由于事业单位人员的失业、养老、医疗保险制度尚未建立，人员的退出机制无法形成，致使事业单位全员聘任制至今尚未实行。此外，在新增就业人群中，城镇大中专毕业生的分配陆续放开。从1992年开始，由国家教委下达分配计划的大约占50%，其余则由毕业生根据市场需求自主择业；2001年以后，毕业生分配基本实现了双向选择，由国家教委下达的分配计划不到5%.
    另一方面，市场配置劳动力资源的领域不断扩大。自改革开放以来，在传统体制之外成长起来的非国有经济，从一开始，其工人的雇用与工资决定就是一种市场行为。劳动力来源大致包括三大群体：首先是改革前传统体制无法吸纳的城镇新增就业人员，通过自愿组织、自谋职业，创建了个体、私人经济和各种联营经济。其次是农村的大量剩余劳动力，在土地经营制度改革的过程中获得了极大的解放，开始在城乡之间大规模流动，成为乡镇企业和三资企业的就业主体。第三是改革进程中的绝大部分新增就业人员，他们无论是在国有单位还是在非国有企业中就业，均是按照市场化的原则，实行合同制或聘用制。这些劳动力资源完全是通过市场来配置的，劳动者的工资由劳动力市场供求状况决定。不仅如此，劳动力市场中的真实价格已成为国有部门的合同制和聘任制薪金标准的重要参考依据，由此打破了国家统一制定的工资标准体系。
    随着经济的不断发展，代际的自然更迭，国有经济部门行政配置的劳动力存量资源将会不断减少，市场配置劳动力资源的领域将逐步扩大到全社会。然而，从当前情况看，尽管行政配置资源的方式已有很大突破，非国有经济及新增就业完全实行市场化的配置方式，但由于历史和体制的原因，国家对国有企业下岗失业人员的再就业和城镇新增就业人员给予了较大力度的扶持政策，而对国有经济部门以外的人员、尤其是农民工就业领域却较少作为，致使劳动力市场仍然处于双轨割裂状态。这种双轨制在很大程度上已经不再主要表现为资源配置方式上的差别，而更多地表现为城乡之间、体制内外的制度性壁垒。特别是考虑到中国正处于现代化转轨进程中，农村剩余劳动力大规模地向城镇转移，制度性壁垒的客观存在，不仅会延缓劳动力市场化的进程，而且会引发种种严重的社会冲突。
    （2）劳动力市场化的制度性壁垒
    伴随着人民公社的解体和国有企业的改革，劳动力市场化进程中的制度性壁垒主要表现为城乡分割、区域封闭的户籍制度，以及附着在户籍制度之上的就业政策、社会保障和教育培训等方面歧视性政策。
    在传统体制下，户籍制度是隔绝城乡劳动力自由流动的重要屏障。在农村改革进程中，随着农村劳动力就地转移渠道日益狭窄，从80年代初开始，国家逐步放宽对劳动力迁移的政策限制，允许农民从事农产品的长途贩运和自销，鼓励农民到临近小城镇打工，允许农民自带口粮进入城市务工经商。到90年代，各级政府采取了一系列措施进行户籍制度改革，许多城市实行了所谓的“蓝印户口”制度，把政府绝对的户籍控制变为迁徙者选择性的接受。1998年，公安部对若干种人群开放了进入城市的绿灯。如子女可以随父母任何一方进行户籍登记，长期两地分居的夫妻可以调动到一起并得以户籍转换，老人可以随子女而获得城市户口等等。虽然在执行中遇到较大阻力，但至少在中央政府层面上为户籍制度的改革提供了合法性依据。进入本世纪以来，改革力度逐渐加大。一些省市开始探索取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等形式，全面推行以居住地登记户口为基本形式的新型户籍管理制度。同时，实施取消进城人口计划指标管理，取消申请迁入城市投靠亲属的条件限制，改革大中专院校学生户口迁移办法，下放户口审批权限等一系列改革措施。客观地讲，尽管户籍制度改革相对滞后，但从目前情况看，户籍制度本身已经不再是限制劳动力流动的主要障碍，其障碍主要是由户籍制度所衍生的对农村劳动力的各种歧视性政策。
    首先是就业政策的歧视。主要是指，农民工在求职、就业、管理等方面受到与城市居民不平等的待遇。诸如对农民工进入城镇就业的总量控制、职业工种的限制、先城后乡的政策差别，以及向农民工强制性收取的各种管理费与调节费等等。尤其是在城镇失业人员逐渐增多的情况下，一些地方政府特别是一些大城市的政府认为，外来劳动力构成了对城市居民就业的竞争压力。基于这种判断，一些城市政府开始实行了反失业政策。其核心是，通过经济的、行政的、甚至舆论的手段，排斥农村劳动力在城市的就业。例如通过各种收费渠道，加大农村劳动力转移的成本；明确规定出诸多的岗位不允许雇用外地劳动力；以再就业工程的名义，通过经济手段诱导企业雇用本地失业人员等等。在城市政府反失业政策的影响下，使农民工在劳动力市场上处于绝对的劣势地位：长期不变的数百元的月工资，且还不能保证按时发放；工作严重超时，节假日加班，致使农民工的劳动时间相当于国家法定劳动时间的两倍；劳动环境极为恶劣，噪音、粉尘污染均超过国家标准几十倍，乃至上百倍。
    第二是社会保障的歧视。目前城镇居民普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤等5项法定保险，而农民工的社会保障程度极低。由于相应的社会保障机制和体系发育滞后，致使农民工群体被排斥在现有社会保障体系之外。尤其在工伤保险、失业救助、医疗看病等方面，农民工则根本没有任何社会保障待遇和保障机制。近些年来，全国各地已在积极探索建立农民工的社会保障制度。北京、上海、广州、成都等大中城市都先后制定了农民工参保办法，各地做法各有特色，但最大问题是执行效果不尽人意。由于农民工的工资较低，仅够维持最基本的生活需要，根本无力从工资中缴纳个人账户中的养老、医疗保险；同时，民工的流动性较大，跨省流动与社会保险属地化管理形成尖锐冲突。尤其是考虑到农民工大都从事城市人不愿干的脏、累、险、差的职业，工伤事故频繁发生。农民工社会保障的严重不到位，不仅使农民工的权益受到极大损害，而且制约了农民工在劳动力市场中跨地区的正常流动。
    第三是教育培训的歧视。目前我国农村劳动力中，小学及以下文化程度占38.2%，初中文化程度占49.3%，高中及中专文化程度占11.9%，大专及以上文化程度仅占0.6%，受过专业技能培训的占9.1%.在2001年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18.6%.[15]农民工的文化素质低下不仅关系到农民工的生存和就业，还影响农民工身份地位的提升。尽管农村劳动力在从农村向城市转移的过程中，实现了农民身份向工人身份的转变，但由于教育水平的低下和技术能力的缺乏，致使农民工就业领域越来越窄。为了提高农民工的素质和就业能力，国家于2003年10月正式颁发了《2003－2010年全国农民工培训规划》，但问题并不容易解决。如果脱离农民工深厚的乡村基础教育而谈培训，只停留在短暂的劳动技能培训上，那么，这种短视行为无助于从根本上提高农民工的素质。特别是在对待农民工子女的教育问题上，一些地区为保证城镇适龄儿童的优先入学，有意抬高农民工子女入学的门槛，公办中小学校对农民工子女实行额外收费制度，一些地区甚至强行关闭了打工子弟学校，致使大批农民工子女沦为新一代的“文盲”。
    近两年来，在我国东南沿海地区，出现了大面积的民工短缺现象，一些劳动力资源纷纷向内地和东南亚国家转移，这在很大程度上是由于农民工恶劣的就业环境所致，农民工群体自主做出了市场选择。现在的问题是，在这一系列歧视政策的背后、甚至在户籍制度的背后，阻碍劳动力市场化进程的真正障碍来自于传统的思维理念。长期以来，国家乃至城市政府习惯于以牺牲农民利益为代价来推进工业化，以极低的成本获取到工业化的实际利益，而很少想到广大农村人应该具有与城市人同等的生存权力。出于对城市人既得利益的维护，各级政府不仅没有切实地考虑和做好准备，为“新来者”[16]增加公共服务产品的供给，而且还会本能地对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施。
    （3）非正规就业市场
    在我国劳动力市场化的进程中，形成了一种非正规就业市场。非正规就业是从国际劳工组织引进的一种就业概念，其概念在不同的国家有不同的界定[17]：非正规就业在西方发达国家主要是指非正规部门（诸如微型企业、家庭企业和独立服务者）中一种灵活、弹性的就业方式，是对正规就业的补充；而在我国体制转轨时期出现的非正规就业，主要是指一些流动性较大的就业方式，它既包括正规部门（各类企事业单位）中临时雇用人员，也包括非正规部门雇用的人员。因此，非正规就业在很大程度上是与劳动力资源配置的“市场轨”重合的。
    从非正规就业的形成来看，绝大多数非正规就业人员来自于农村，文化水平较低；一部分人员是国企下岗职工，工作技能单一；一小部分人员（包括体制内的“下海”人员、“海龟派”和大学毕业生等）具有较高的知识结构和专业技能，他们因各种原因没有从事长期稳定的正规工作，而在不停地选择老板和更换工作。从行业分布看，非正规就业主要存在于国有机构的后勤服务部门，工业领域中的非国有企业、特别是私人企业、三资企业和高科技企业，建筑业中的各种包工队，以及第三产业中的服务业、零售业和一些自由职业领域。从劳动力价格看，非正规就业的劳动者报酬是由供需双方自主决定的。在通常情况下，体力劳动者处于劳资谈判的劣势，其工资标准由资方提出，劳动者由于就业和生存压力，往往被迫接受较低的工资水准；脑力劳动者与资方的谈判地位较为平等，资方根据实际需要和被雇用者能力提出薪金标准，如果被雇用者认为资方提出的薪金水平低于自身的人力资本价格，可以选择放弃或者要求资方提高薪金。
    我国形成的非正规就业市场既是经济体制转轨的产物，又是国家进入工业化和现代化历史阶段的必然结果。从体制转轨的意义上讲，我国非国有经济的成长得益于非正规就业市场。由于非正规就业的市场化程度较高，客观上为非国有企业通过市场配置劳动力资源提供了重要保证。同时，企业对劳动力的需求价格传导到劳动力市场上，又促进了劳动力资源合理流动，从而使非正规就业成为劳动力市场发育的主要方面。从国家工业化和现代化的角度看，农业人口向非农产业转移，农村人口向城镇流动，是每个国家走向工业化和现代化的必经之路。在我国，农村人口的大规模迁徙，是在城乡隔绝的历史条件下经由体制转轨实现的。尤其是当城市化不足、公共产品供给存在严重缺口的情况下，陡增了一块超过城镇人口规模的巨大需求，无论是国家还是城市政府都没有来得及做好各种制度准备。在这种背景下，非正规就业市场的存在，不仅弥补了政府制度准备不足的缺陷，而且为缓解社会矛盾起到了促进作用。
    尽管非正规就业具有体制转轨与现代化转型的正面意义，但同时也存在一些不容忽视的问题。其一，会在很大程度上降低社会保障的覆盖率。近些年来，我国城镇正规部门的社会保障率逐年升高，但城镇就业人员中社会保障覆盖率提高缓慢，
    这在相当大的程度上是非正规就业在全部就业中比重上升造成的。虽然从目前来看，非正规和灵活的就业形式吸纳了就业，提供了比社会保险更为有效的保障，但对未来而言，保障这些劳动者的欠债终究要偿还，那时必然大幅度加重社会的负担。其二，缺乏基本的权益保障。尽管对于没有城市户口的流动劳动力来说，在非正规部门就业所挣的收入高于迁移之前，但由于就业的稳定性低，劳动条件和劳动保护条件有时十分恶劣。这种就业的非正规性质，导致《劳动法》和其他有关劳动保护规制不能得到良好的贯彻。[18]其三，缺少专门的社会服务系统。大部分非正规就业者自身文化水平等素质水平较低，年龄偏大，技能单一。由于受自身素质、经济地位的限制或受到歧视，他们为了获得生存，不得不从事非正规就业，但不能获取公平的机会和应有的权利，也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能。从而使大多数非正规就业人员陷入素质低带来收入低，继而根本无力对劳动技能的提升进行额外的投资，使自身就业竞争能力无法得到提高的恶性循环。[19]值得庆幸的是，目前非正规就业市场已经引起各级政府的高度重视。例如上海市为非正规就业人员建立了公益性的三级支持服务体系，将其纳入基本社会保险范围，并组织参加从业风险保险，为其提供免费的各类培训机会，并为就业困难人员购买公益性岗位等等。
    根据以上描述，我们可以清楚地看到，要素市场化改革呈现明显的双轨运行状态：在国家主导要素资源配置的同时，存在着对土地、资本、劳动力资源进行配置的自发的民间市场。我国的民营经济得以顺利成长，产品市场化得以率先推进，民间要素资市场的配置功能发挥了至关重要的作用。然而，我们也必须清醒地认识到，在长达20多年的历史进程中，要素资源配置迟迟不能并轨，一定有其深刻的体制原因和利害关系。倘若这种状况持续下去并自我强化，很可能将中国的市场化改革带入进退维谷的危险境地。
    二、要素市场化滞后的深层原因
    大多数学者认为，推进要素市场化的关键在于，政府退出要素市场，进行产权制度改革，重塑要素市场主体，并以此形成对传统体制核心部位改革的合围之势。这些建议固然很重要，但我们想要追究的问题是，政府为什么不愿意退出要素市场？要素市场中有效的经济组织为何发育缓慢？以及要素市场化为什么不能循着收益递增的路径向前推进？对这些问题的梳理，将有助于把握要素市场化改革滞后的深层次体制原因。
    1.政府为什么不愿意退出要素市场
    如果站在政府的角度，无论是中央政府还是地方政府，都有太多的理由使政府执意成为要素资源的配置主体。从意识形态的角度说，传统的计划经济已不复存在，按劳分配已被多种分配形式所替代，要维护社会主义的国家形象，就剩下做大、做强国有经济了，而由政府配置要素资源正是出于维护国有权益的政治需要；从国家宏观调控的目标出发，土地、资本、劳动力市场中的每一个细微变化，都会引发经济运行中的巨大波动，政府必须严格掌控要素资源配置；从社会稳定的需要看，要素资源配置意味着权力的自由交易，涉及到利益结构的重大调整，若将配置权力交给市场主体，将会导致社会矛盾的激烈冲突，因此必须由政府通过配置资源来协调各方利益。当然，还有更为自信的理由：政府有能力设计、规划并建立社会主义市场经济的新体制，要素市场化完全可以在政府的主导下向前推进。然而，在这一系列理由的背后，存在着更为深刻的原因：政府以及依附于政府的既得利益集团，不愿意放弃凭借行政垄断权力获取巨大的潜在收益，尤其是这种潜在收益已经成为政府以及既得利益集团赖以生存的经济基础。
    首先分析土地市场的情况。我国新一轮的城市“圈地”运动起始于上世纪90年代晚期，亦即1994年推行财政新政以后。1994年分税制改革的一个基本目标是，提高中央财政收人占全部财政收人中的比重。但由于种种因素的制约，分税制改革并没有解决事权与财权不清的制度缺陷，而且在财力大量向中央政府倾斜后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，从而使地方政府的财政收入与支出范围极不相称。要干的事多而来自税收渠道的收人少，迫使城市政府千方百计地寻求一切可能增加收入。在这种情况下，土地批租就成为城市政府实现收益最大化的重要来源。通过行政性手段廉价征用农村土地，转手以垄断价格出让给开发商和用地单位，藉此赚取丰厚的土地增值收益，而我国现行的土地制度为城市政府的趋利行为提供了极大的便利。根据《土地管理法》的规定，农村集体非农建设用地不能自行出租、转让或抵押，集体土地只有变更为国有土地才能进入二级市场。也就是说，农用土地要变为非农建设用地必须要经过城市政府转手，这就为城市政府肆意掠夺土地资源提供了法律保障。更为不公平的是，尽管农民集体拥有土地所有权，但得到的只是微薄的失地“补偿”，农民集体完全被排除在土地收益分享者之外。从善意的角度理解，城市政府是迫于财政入不敷出的现实压力而出此下策，但当这种获取巨大收益的渠道一旦制度化、衍变为城市政府的“第二财政”时，政府就是想罢手已无可能。正如人们所看到的，近些年来，在“经营城市”的幌子下，城市政府从土地的一级市场中源源不断地获得了巨额垄断利润。
    再来看资本市场的情况。长期以来，一个根深蒂固的概念——应由政府、进而通过国有经济主导经济运行，左右着国家对资本市场的基本政策走向。在国家看来，“一要吃饭、二要建设”，中央政府责无旁贷。因此，财政和金融始终是中央政府解决“吃饭”和“建设”问题的两个钱袋子。在放权让利的改革背景下，中央的税赋功能逐渐弱化，几近到了“吃饭”财政的地步，遂使金融功能日渐增强，成为国家基本建设和国有企业运转的资金供给者。为了保证资金供给符合国家的意图，维持金融、尤其是国有银行的垄断地位就成为一种必然的选择。在市场化改革的冲击下，国有银行的不良债权与国有企业的不良债务相互攀升，为了解开银企关系的死结，中央政府便将资本市场作为国家融资的重要场所。在国家看来，通过资本市场融资，既可以使国有银行摆脱重负，又可以为国有企业解决资金短缺的问题。正是在这样的背景下，中央政府毅然决然地“接管”了资本市场。从股票市场的各项制度安排看，政府监管部门煞费苦心地设计了一个融资“陷阱”。据研究者测算，国有企业经过上市发行、配股、增发股票等几个环节下来，非流通的国有股收益率竟高达680%，而流通股股东的投资收益率却为-43.6%.[20]在中央政府看来，这是一个非常划算的“买卖”，国家不用支付任何成本，仅凭制定各种有利于国企的融资规则，就可以从股市中筹集到巨额资金。
    与土地、资本市场发生的情况相比较，劳动力市场则是另外一种情形，但所涉及的问题却是同样的。恰恰是因为政府无力承担陡增的就业压力，亦即对政府来说，配置劳动力资源不能使政府受益反而受损时，遂在1980年便早早地放弃了劳动力资源的配置权力，转而采取“谁的孩子谁抱走”的做法。在农村劳动力大规模向城市转移的历史条件下，城市政府的自利性就反映得更为明显。相对于巨大的劳动力供给来说，城市政府所能提供的就业岗位和社会保障产品，就成为一种稀缺资源。在此情况下，地方政府不是积极地增加社会公共产品的供给，以缓解外来劳动力对公共产品的巨大需求，而是出于维护城市人利益的需要，采取了排斥外来者的姿态。在城市反失业政策的背景下，不仅在户籍管理、就业制度、社会保障、教育培训等方面实行歧视性政策，而且利用城市管理者的身份，向外来者收取各种费用，以提高外来者进入城市的门槛。
    从政府在要素市场中的现实表现看，寻求自身利益最大化，是政府不愿意退出要素市场的根本原因。其中，要素资源供给的稀缺程度是决定政府能否退出市场的重要条件。在我国体制转轨与现代化的历史进程中，土地和资本要素资源都是极为稀缺的，这种稀缺为政府提供了任意设定价格、获取垄断利润创造了条件；相反，我国劳动力资源的极大丰富，使这部分资源的垄断失去了意义，政府便退居到城市公共产品的供给方面，凭借公共产品供给的稀缺向外来者收取租金。如果说政府的自利性多少是源于公共产品生产能力不足的制约，那么由于国有经济制度改革滞后所造成的“胁迫”政府强化垄断，亦即既得利益集团“挟持”政府的现象，则进一步表明，在政府与既得利益集团唇齿相依的利益结构中，政府也必须要坚守要素市场。
    2.有效的经济组织为何发育缓慢
    实际上，国家通过制定规则使统治者及其集团的收入最大化，是国家为社会提供公共产品的一种交换，任何国家概莫能外；同时，出于其他国家和潜在统治者的竞争，国家还必须设计出降低交易费用的规则，以使全社会总产出最大化。显然，这两个目标是相互冲突的。尤其是国家在寻求租金最大化的同时，能否制定出使社会收益最大化的必要规则，既是有效的经济组织成长的基本前提，又是市场兴衰乃至国家兴衰的根本原因。[21]
    对于要素市场的成长来说，降低交易费用的重要规则是确立和保护市场主体的财产权利。从本质上讲，要素市场交易是市场主体权利的交换，其前提是市场主体必须拥有独立的财产权利。对财产权利的保护可以产生一种激励效应，使市场主体建立起稳定的预期，通过不断的创新行为使自身获得更大的收益，从而带来社会产出的最大化。但不幸的是，我们在要素市场中所看到的，却是政府在寻求自身利益最大化的同时，不仅没有相应地为市场主体提供必要的财产权保护，反而凭借法律和公权侵占其他社会成员的财产权利，由此抑制了市场主体的健康成长，最终破坏了市场的基本功能。
    在土地市场中，土地要素的交易原本是两个平等的土地所有者或使用者之间的行为。而现行的《土地管理法》不是在保护交易主体各自的权利，反而破坏了市场经济最基本的交易规则。其中，有两个概念是违背法理原则的，一个是土地“征用”，另一个是失地“补偿”。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的；但在很多情况下，城市政府将征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及到两两之间的谈判，一个愿意出让，一个愿意受让，交易才能进行，其间根本不存在“征用”的含义。“征用”的概念出现在财产所有权的转让中，只能意味着一种所有权对另一种所有权的强制性剥夺。失地“补偿”的概念也极为荒谬。既然财产所有权发生了转移，那么所有权的出让方就有权得到因土地改变用途而产生的级差收益，亦即要素资源的出卖价格。这根本不是什么“补偿”的概念，既不是土地按什么用途进行补偿、也不是应该补偿多少倍的问题。两种不同所有权之间的交易，作为交易的一方，凭什么单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。
    在资本市场中，资本要素在供给者与需求者之间流动，实际上是要素所有者之间的权力转移。然而，当政府不是作为凌驾于交易双方的仲裁人、而是作为国有资本所有者的代表时，就使问题复杂化了。政府作为国有资本所有者的代表，为了维护国有权益，制定了一整套有利于国有资本增值的制度安排，同时委派代理人（国有企业领导）直接进入市场操作，进而政府再作为市场的监管者，以保证市场规则朝着有利于政府意图的方向发展。于是，一个平等交易的市场衍变为国有权益对公众投资人权益肆意践踏的战场。正如我们所看到的，为了避免国有资产流失，制定了股权分置的政策设计；为了确保国有企业上市融资，实行了行政审批的发行制度；为了使国有企业源源不断地摄取资金，采取了对流通股配股和增发股票的形式。政府仅仅从有利于国有资本所有者权益出发，而不顾及市场中其他投资人的财产权益，致使不同所有者之间的平等交易发生严重扭曲。如果市场规则的制定，明显地建立在使广大投资主体受损的基础上，那么投资人必然对整个市场失去信心，从而选择退出市场。
    在劳动力市场中，每一个劳动者都是自身人力资本的所有者，都有其生存、迁徙、自由选择就业的权力。尤其是在劳动者个人与企业谈判处于劣势，为了生存的压力不得不屈从于低廉的工资、超常的工作时间、恶劣的工作环境和各种不平等待遇的情况下，政府理应从社会管理者的角度出发，为劳动者提供维护自身权益的各种制度产品，诸如维持劳动者生存所必需的工资标准、法定的工作时间、环境保护标准以及各种社会保障等，并以立法的形式对违法者实行严厉制裁。
    然而，在现实中，大量的城市政府并未切实履行这些职责，反而在劳动力自由流动和就业岗位上设置重重障碍，无形中纵容了一些企业主对劳动者权益的严重侵害。政府在劳动力市场中的无作为，使劳动者缺乏基本的权益保障，导致大量劳动力重新退回农村或选择周边国家就业。
    试想一下，如果要素市场主体缺乏最基本的财产权利保护，缺乏交易的安全性，缺乏交易自由与平等地选择，抑或说使交易主体缺乏最基本的生存环境，人们怎么可能在这样的市场中寻求发展。事实上，当要素市场缺乏最基本的安全保障时，人们会自动地选择退出这种“市场”，进而采取自己喜欢的交易方式，从而形成一种自发的民间市场，正如我们注意到的民间土地市场、民间资本市场和非正规就业市场等。在这种市场中，只要人们愿意进行交易，就证明民间市场的交易费用低于政府主导的市场交易费用。按理说，允许人们自主地选择、不断创新，并根据交易主体的创新行为需要，对体制框架进行适应性的调整，有效的经济组织就会逐渐发展壮大。然而，这种可供选择的发展途径也让政府强行阻塞了。自政府主导要素市场以来，为使人们的交易活动锁定在政府掌控的范围内，先后组织多次打压民间市场的行动，致使大量的民间要素市场转入地下或半地下状态。对于市场交易主体来说，这种时时面临打压的地下或半地下的市场同样不能提供安全、稳定的交易环境。
    因此可以这样认为，在政府主导的要素市场中，不能为市场主体提供最基本的产权保护，反而以行政公权侵占、践踏其他所有者的权益，禁止市场主体的自主创新活动，是要素市场主体发育缓慢的根本原因。
    3.要素市场化改革滞后的制度性因素
    尽管中国已经选择了市场化的改革道路，但不容否认的事实是，20多年来，中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济制度的本质特征。尽管这种模仿在短期内可以产生较大的收益，甚至可以率先推进产品的市场化，但从长远看，由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面，传统体制的制度机理仍在发挥作用，致使要素市场化的改革严重滞后。
    现代市场经济的本质特征是建立在宪政基础上的法治经济，其前提是以私有产权为基础，是不同所有权之间的平等交易。鉴于客观上存在侵占产权的威胁（既包括私人之间的产权侵占，也包括政府凭借公权对私人产权的侵占），所以人们才自愿“赠予”政府一部分收入（即税收），以换取政府对产权的保护。然而，政府一旦拥有权力，很容易滥用权力。要防止权力的滥用，就必须用权力来约束权力，遂通过三权分立的制度设计，在政府的不同机构中形成相互制衡。亦即立法权、行政权和司法权相互分离和彼此独立，这是防止产生专制的法律及政府滥用职权的基本保证。[22]宪政的制度机理是，为了个人的自由与财产的安全，人们让渡一部分收入给政府，以此获得政府对私人权利的保护；为了防止政府对权利的滥用，人们将国家财政的议决权和监督权赋予了立法机关（即议会），通过议会行使监督行政机关（即政府）的权力，以保证议会对政府财政收支实行全面控制，但仅仅有议会的监督还不够。由于政府是唯一可以在合法名义下重写游戏规则的机构，往往使原本合法的东西在一夜之间变得不合法，为此，还必须使司法机关独立于政府。当政府凭借公权侵犯私权时，社会成员可以通过司法的程序维护自身的权益。这是因为，已有的历史经验表明，对私人产权最主要的威胁是来自行政部门，甚至是立法部门，所以要有独立的司法，要有相互制约的立法、司法和行政。因此，宪政最主要的内涵是，基于对政府的不信任，通过三权分立来限制政府。
    由于历史的原因，中国在1949年以后采取了效仿前苏联的计划经济体制，将国有经济制度作为政府掌控国家的经济基础。这一方面是出于意识形态的考虑，一方面避免了向社会征税所带来的制度性约束（即宪政约束），使政府能够有效地贯彻国家的意志。在这种体制下，政府与国有经济是联为一体的，国有经济的各个方面，诸如资源配置、销售定价、企业领导乃至经营决策等各项权力分属于不同政府部门管辖，政府的各个部门也因此获得了存在的基础。为了维持国家机器的运转，政府以立法的形式获得了资源配置的垄断权，通过国有部门摄取社会其他部门的潜在利润，进而使政府得到了自身消费和控制国家的收入。但这种收入就其本质特征来说不是“税收”的概念，而是政府凭借强势所有者身份从国民经济中所摄取的“利润”。在我国体制转轨时期，尽管国有经济在国民经济中的地位发生了很大变化，但政府通过国有经济控制国家的制度机理并未发生根本转变。政府在要素市场中的现实表现就是一个鲜明的例证。为了控制国家，政府牢牢地掌控了两块资源，即国有土地和国有资本。在法律的保护下，政府从土地市场中获取级差地租，从资本市场中获取融资收益，从垄断行业获取垄断利润，肆意侵占农村集体土地所有者、社会公众投资人和广大消费者的财产权益。这种体制最大的弊端是，在现行法律的庇护下，政府的主要收入与其说是来自于税收，不如说是来自于行政特权，由此阻隔了公众纳税人对政府权力的有效制约，无法从制度上杜绝政府滥用公权的机会主义行为。
    总之，要素市场化改革进入一条闭锁的通道，是由传统体制的制度机理作用的结果。由于受到意识形态的束缚，国家始终认为国有经济是社会主义存在的重要基础，不敢旗帜鲜明地保护私人财产权，致使要素市场的主体缺乏稳定的预期和安全感，从而降低了社会的总产出。社会产出的低效率，使本来就面临财政压力的政府更加窘迫，要解救国有企业，增加公共产品的供给（如创造就业和提供社会保障），就必须寻求新的财富来源，从而刺激了政府通过垄断要素市场掠夺国民财富的冲动。而现行的法律和制度使政府的掠夺冲动转化为现实，政府凭借公权的肆意掠夺行为，进一步恶化了市场主体的生存环境，人们对整个市场失去信心，最终使要素市场化改革停滞不前。
    从目前改革的态势看，要素市场化改革的滞后，已不仅仅是经济体制改革本身的问题，而是牵涉到经济、社会、政治的各个方面。近些年来，大规模的群体性事件爆发，大多与要素市场化改革滞后有关。可以肯定地讲，推进要素市场化，实质上是在对传统体制的核心部位进行一场攻坚战，这一关如果过不去，很可能使中国的市场化改革前功尽弃。
    三、推进要素市场化的现实途径
    如果在政府掌控要素资源还能为自身带来极大好处的情况下，让政府主动地退出要素市场，就多少带有与虎谋皮的意味。但新近发生的情况使这一问题出现了一些转机：城市政府垄断土地市场所引发的激烈冲突、甚至流血冲突，使政府形象严重受损；中央政府执掌资本市场陷入进退维谷的境地，开始改弦更张，顾及公众投资人的权益；各级政府对劳动力市场的较少作为，迫使农民工退出市场，已引起社会的广泛关注。这一系列重大事件表明，政府继续把持要素市场已不能继续使其收益，反而使其受损、甚至危及到执政基础的稳定，这就为要素市场化改革另辟蹊径提供了现实条件。
    所谓另辟蹊径，就是要彻底改变政府主导要素市场的局面，沿着现代市场经济的路径，从最基本的制度层面做起，为市场主体的成长创建安全、稳定的生存环境，进而通过市场组织的创新，对传统体制的基本制度层面形成倒逼机制，迫使体制框架朝着建立市场经济制度的方向调整，这将是推进要素市场化比较现实的途径。
    1.保护产权，构建现代市场经济的基础
    经过多年坚持不懈的努力，我国《宪法》已经明确了保护私人财产权的条款，新近发布的《物权法》草案也强调“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产”，应该说这是社会进步的表现。但是，产权的保护要受到很多其他制度的影响，其中最重要的就是国家（政府）。如果国家不上轨道，私人产权很难发挥作用；私人产权不上轨道，整个市场的基础就无法建立起来。[23]
    诚然，政府提供产权保护，不是市场经济国家特有的现象，任何国家的政府都需要建立一种维持国家利益最大化的产权结构。计划经济国家为了使政府拥有集中配置社会整体资源的能力，制定了一整套保护国有产权的制度安排；市场经济国家为了充分调动市场主体的自主创新能力，制定了一整套维护私人产权的制度安排。尽管两种制度安排都能保证实现国家利益的最大化，但是国家利益的最大化并不总是与社会利益最大化相一致、相重合的。实践已经证明，政府通过保护国有产权带来的国家利益最大化，往往是以牺牲社会利益最大化为代价的；这种体制在一个时期内可以有效运转，但缺乏长久、稳定的支撑动力，最终会因为资源配置的低效率遭致人们的抛弃。而政府通过保护私有产权带来的国家利益的最大化，却是建立在社会利益最大化的基础之上的；亦即在社会成员实现利益最大化的同时，带来了国家利益的最大化。这种“双赢”的局面，是大多数计划经济国家纷纷选择市场化改革的重要原因。
    因此，所谓国家要走上轨道，就是要从根上改变以国有经济作为基础的经济架构，彻底剪断政府通过国有经济摄取国民财富的制度纽带，切实建立起市场经济的私人财产制度，使国家税收直接建立在创造国民财富的市场主体之上，藉此在政府与社会之间建立起一种新型的“契约”关系，不是社会成员依靠国家“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳的税收维持运转；政府从社会汲取的财政收入只是为社会成员提供公共产品，其中最重要的公共产品就是为社会成员提供产权保护。
    从当前情况看，为了使国家走上轨道，政府首要的任务是使国有经济逐步从绝大部分行业退出，尤其是要退出至今仍在摄取国民财富的垄断行业。实际上，这里探讨国有经济的退出，已经不仅仅是一个意识形态的范畴，而是涉及到政府的合法性基础，是政府的公共选择问题。已有的实践和研究均已证明，国有经济制度所带来的巨大道德风险，使政府在通过国有经济摄取财富的同时面临着高昂的治理成本和监督成本，致使整个国民经济承受着严重的拖累。其结果，使全体国民成为国有经济制度乃至政府的“人质”。如果政府继续纵容国有经济对国民财富的“掠夺”，将会危及政府道德的合法性。正是基于这一点，实践才做出符合逻辑的选择：在郎咸平高调抨击国企产权改革之后，尚未进行产权改革的内地省份开始了新一轮的大规模国企改制；一些垄断行业（例如国有商业银行）被迫进行退让，允许非国有经济进入垄断行业参与竞争；越来越多的省市政府公开宣布，从此不再创办国有独资企业。诚然，国有经济退出垄断行业，会遭致包括政府在内的既得利益集团的抵制，还可能出现“临走捞一把”的腐败现象。对此，经济学家提出了一些很好的建议，诸如制定开放市场的总框架，明确政府退出市场的顺序；考虑多种市场准入的形式，为市场重组留有空间；政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小，逐步扩大法院对市场管制的介入；以及调整国有资产存量来补偿“触礁损失”等等。[24]除此之外，设立政府退出国有经济的公开的法律程序与规则，并提请社会公众参与讨论与监督，亦是非常必要的操作选择。
    政府所管辖的另一块重要资源就是土地。我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题。在土地征用制度上，既然是两种所有权之间的交易，农用地转成非农用地为什么非要变成国有土地？作为集体土地的所有者为什么不能直接进入土地市场？二是土地承包权的性质问题。究竟是财产权还是使用权？为什么不能让农民直接拥有土地的占有、经营、收益、处置的权利？三是集体土地的权利主体问题。新近发布的《物权法》取得一定进展，一方面将有关土地所有权的重大事项交由村民会议讨论决定；一方面明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。这样就将权利主体具体到集体成员，亦即每个村民，并赋予村民集体议事和村民个人维权的法律手段。但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。实际上，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为；更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。
    此外，除了由国资委掌握的企业资产、由银证保部门掌握的国有金融资产和由国土部门掌握的国有土地资源外，
    在自然资源和环境领域，诸如国有矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，都应建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。总之，凡是有财产权利的地方，都要建立“现代产权制度”。[25]
    总之，要使国家走上轨道，一方面要加快推进公有产权制度（包括国有和集体所有）的改革，扩大产权制度改革的内涵（既包括企业产权也包括资源产权）；另一方面要提升保护私人财产的法律地位，使其逐步成为市场经济得以有效运转的制度基础。因此，在现阶段，政府提供产权保护，不仅要强调对国有财产的保护，更要强调私人财产神圣不可侵犯，尤其要防止公权对私权的侵犯。只有在要素资源支配者不再主要由政府而是由市场承担的前提下，政府提供产权保护才真正具有意义。强调政府的产权保护职能，就是要逐步确立以私人财产权为基础的市场交易制度，建立私人财产权与国家财政权之间的“契约”关系，使政府成为全体国民的“人质”，即所谓“不代表、不纳税”。只有在这个层面上，政府提供产权保护才具有真实的涵义；也只有在这种涵义上，市场经济的制度基础才得以最终建立。
    2.经济转型，从政府主导型向市场主导型转变
    当然，确立市场经济的制度基础，并不意味着就一定能建立起现代市场经济。同样是市场经济，也有好的市场经济和坏的市场经济之分，亦即是搞法治的市场经济还是搞权贵的市场经济。其中的关键在于，如何界定政府与市场在经济中的作用。大量国家的实践经验表明，市场主导型经济由于其内在的制度特性，更有利于建立一个法治的市场经济；而政府主导型经济则为官商勾结、以权谋私提供了较多的机会，存在着滑入权贵资本主义泥潭的客观威胁。
    对于中国来说，由于历史惯性的影响，人们在观念上仍然认为，政府应该在国民经济中发挥主导作用；甚至在党和国家的政策纲领中，也隐含着要建立一种政府主导型的市场经济模式。这是一种非常危险的政策导向。当前，我国社会各种矛盾日益突出，认真追究，在很大程度上是由于政府主导型经济所引发的。
    客观地讲，在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，政府在国民经济中发挥主导作用有其一定的合理性和必然性。市场主体的成长与市场经济制度的发育需要一个过程，为了保证经济生活的链条不发生断裂，在维持计划经济持续运转的情况下，引入市场机制，为市场主体提供成长的空间，继而逐步使市场经济的运行机制在国民经济中占居主导地位。在此阶段，由于计划体制在经济生活中还有较大影响，所以，政府的主导作用是不可或缺的。这亦是中国渐进式改革的成功经验——在推进市场化改革的同时保持了经济的高速增长。然而，当市场主体已经成为支撑国民经济增长的重要基础时，政府依然作为要素资源的配置者和国民经济的主导者，其负面作用就远远大于正面作用。
    首先是吞嗤了国民经济的整体利益。尽管政府凭借行政权力进行资源配置，可以获取高额垄断利润，实现政府自身的政治和经济偏好，但在实际上，政府独占垄断利润的代价是国民经济的整体利益受损。在政府获取巨大垄断利润的背后，有相当大一部分来自失地农民的利益损失，来自于城市消费者为政府垄断利润的付费，来自对公众投资人投资收益的摄取。从这个角度看，政府通过垄断资源所获取的利润实质上是“行政垄断市场权力的租金”，[26]而为权力租金支付成本的则是国民大众。尤其是当每年数以千万亿元计的垄断利润并未形成有效的公共产品供给、而是变成政府与利益集团的消费时，国民经济的“增长”就衍变为全体国民为政府与既得利益集团“打工”的虚幻数字。
    第二是酿成宏观经济波动的隐患。自上世纪90年代中末期以来，引发宏观景气波动的诱因已经从产品价格变为要素价格。尤其是2004年的宏观波动，表面上看，是由于钢材、水泥等生产资料价格的上涨，背后却是土地及房地产价格在起作用。而土地价格变动的深层原因，却是地方政府配置土地资源失控所至。特别是在现实的财政压力和政绩考核约束下，地方政府纷纷将“经营城市”作为扩大收入和表现政绩的重要方式。通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，作为经营城市的原始积累。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%，有的竟然高达60%.在巨大的利益驱动下，地方政府土地批租的规模越来越大。尽管作为一种权宜之计，中央政府上收了土地审批权，但城市政府的批地冲动并没有从制度上加以解决，仍然是引发宏观经济波动的重大隐患。
    第三是造成市场经济制度的损失。实践已经表明，由政府主导要素资源的配置，不仅不能推进市场化进程，反而通过权力的寻租和设租不断地复制旧体制。正如我们所观察到的，政府将生产多少、怎样生产，销售多少、以什么价格销售的计划经济办法移植到生产要素领域，由此毁掉了市场经济制度最重要的方面。诸如，以政府的行政审批取代了市场主体之间自由平等交易的关系，以政府的垄断价格替代了市场供求决定的价格，以政府收益最大化为目标牺牲了国民经济的实质性增长。其最终的结果是，使市场经济制度的基本功能损失殆尽，将资源配置的要素市场衍变为政府凭借公权汲取社会公众财富的场所。
    第四是助长了政府官员的腐败。中国惩治腐败的手段不可谓不严厉，可是政府官员的腐败现象屡禁不止，越演越烈。其中最关键的原因是，没有彻底根除滋生腐败的制度基础——政府官员享有许多可以合法地转化为金钱、但又不受监督的权力，而这些权力的价值正随着市场容量的扩大在不断增加。国家权力部门化、部门权力利益集团化，已经成为一种不争的事实。在要素市场中，政府官员正是凭借法律所赋予的权力，掌握了要素市场稀缺资源的分配权，使其拥有较大幅度的自由裁量权；而一些企业要想与政府分享权力租金，就必须通过行贿手段来赎买。近些年来，政府官员腐败的大案要案大多发生在土地市场和金融领域，不能不追究政府主导资源配置的制度性因素。
    很长时期以来，理论界总是强调转变政府职能，但未能取得突破性进展。一个重要原因就在于，政府仍然作为经济资源的配置者和国民经济的主导者，经济生活中的细微末节无不需要政府出面进行处置，在这种情况下，即使政府主观上愿意、客观上也很难实现职能的转变。因此，必须从根本上解决问题，彻底改变政府主导型经济赖以维持的现实基础，迫使政府退出市场，让市场发挥配置资源的基础性作用，进而实现政府主导型向市场主导型经济的转变。
    实现政府主导型向市场主导型经济的转变，并不是完全否定政府的作用，而是使政府更好地发挥增进市场的作用。只有当政府行为受到约束而与经济保持一定距离时，政府才可能成为不偏向的第三方来支持和增进市场的有效运作。[27]因此，在市场主导型经济中，政府的作用不是削弱了，而是更为重要，主要包括：通过界定和保护产权，激励市场主体的自主创新能力；通过制定维护公平竞争的规则，建立良好的市场竞争秩序；通过调控宏观经济变量，保持经济运行环境的稳定；通过制定合理的税收和分配政策，为全体社会成员提供必要的服务和福利保证。
    3.鼓励创新，为有效的经济组织创建成长空间
    对于要素市场来说，除了要为市场主体提供产权保护，政府退出经济生活领域外，还要为市场主体营造鼓励创新的成长空间。坦率地讲，20多年来，要素市场主体的成长受到了极大地抑制。在政府主导的市场中，交易主体的确立、交易机会的选择、交易价格的形成，以及收益分配的格局完全置于政府的掌控之中，市场主体的基本权利几乎殆尽。国务院2005年2月发布的《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，使要素市场主体的成长环境出现了转机，国家首次确立了要给国内非公有经济以“国民待遇”的政策取向。但同时也必须意识到，一旦进入操作层面还会遇到很多阻力。其中，最主要的是治理观念与政府角色的转变。
    市场经济的核心理念是鼓励创新。凡是个人和企业愿意且有能力去做的事情，尽量地由个人和企业自己去做。只有当个人和企业不愿意或无能力涉足、且又是必须涉足的领域，才应由政府出面。政府的天职是一种社会职能，在个人和企业不断地创新过程中，通过制定规则，平衡各方面的利益，防止个人和企业通过损害他人利益的获益行为，促进广泛的社会目标的实现。
    为此，政府的治理首先应从允许的原则转变到禁止的原则。在传统体制下，通行的规则是，除了国家明确授权之外，一切都是不允许的，甚至一些没有被规定允许的行为都有被事后宣判为非法的可能与危险。显然，这种治理观念必然会制约市场主体的创新行为。而现代市场经济通行的规则是，除了明确禁止的之外，一切都是允许的。法律只规定什么是禁止做的，法律没有禁止的行为都是可以做的。这是一种鼓励创新的法治理念，也是促进经济发展和保持社会活力的重要因素。鼓励创新，意味着凡是现行法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的，都是不违法的；而当人们发明出各种新的做法和交易方式后，社会若认为这些创新行为有损其他人或整个社会的利益，可以通过立法程序规定这些行为为非法。总之，政府制定规则，旨在抑制反公共利益行为的同时，鼓励社会各类行为主体的创新活动，并以此为动力，推动社会的进步与经济的繁荣。
    第二，各种规则的制定主要是限制政府。现代市场经济作为一种有效运作的体制其前提条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预；第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。但由于政府的权力天然地大于企业或个人，政府可以有各种老百姓没有的手段，所以，政府对经济随意干预的倾向很难自我抑制。如果经济人理性地预期政府的这种行为，便没有激励投资，或做扭曲性投资，甚至去贿赂政府官员以换取政府干预的减少。这就构成对经济发展的障碍。[28]正是由于政府具有制定规则和行使权力的强势地位，人们面临的最大威胁是政府凭借公权对私权的伤害，因此，各种规则的制定主要是限制政府。如果政府行为不受法律约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础就不存在了。
    第三，营造市场主体与政府博弈的法治环境。我国市场化改革的经验表明，改革的真正动力来自于受到压抑和损害的利益群体，人们为了获得生存和发展的权力，通过自主的创新行为不断冲破体制的束缚，由此推动改革的不断深入。近年来，发生在要素市场中的一些事例同样证明了这一点。为了实现土地资源的优化配置，使农民分享到城市化和工业化进程中土地增值收益的好处，农民集体探索了很多变通办法，让集体建设用地直接进入市场；为了维护资本市场中公众投资人的权益，在股权分置的改革试点中，国有股股东必须向公众投资人（流通股股东）支付对价，才能获得流通权；我国东南沿海地区出现的“民工荒”，迫使大量的企业主提高了农民工工资，改善了农民工的工作环境，促进一些地方政府增加了公共产品供给。这些事例表明，市场主体会在利益最大化驱使下，自发地对体制框架的束缚提出挑战，由此逼迫体制做出适应性调整。因此，营造市场主体与政府博弈的法治环境，是推进要素市场化改革的重要方式。主要包括：积极培育自律性的社会组织，使不同利益主体具有组织化的利益表达形式；在政府决策程序上引入民主的机制，由市场主体自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益之间的冲突如何协调等等；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，保障信息自由、新闻自由，重大决策让公民知道，重大规则让公民讨论，为公民当家作主、参政议政和监督管理社会公共事务提供必要条件。
    诚然，我们必须认识到，要素市场化改革是一项十分艰巨的任务，不仅牵涉到经济体制中的深层次矛盾，而且牵涉到整个经济、社会、政治生活层面最基本的制度安排。甚至可以认为，要素市场化改革的成败，将决定于我国市场化改革的最终命运。值得庆幸的是，经过20多年的改革开放，伴随着不同利益主体的成长，利益主体的权利意识已逐渐形成，这将会形成一种自下而上的推动力量。这种力量会自主地对现存的制度框架提出变革的要求，从而使制约利益主体发展的体制框架不断做出适应性的调整。这种自下而上的推动与自上而下的调整，将形成一股体制创新与制度创新的合力，推动着中国社会不断向前迈进。
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    索引：
    [1]参见陈锡文在“征地制度改革”专家座谈会上的发言，摘自鹿心社主编：《研究征地问题探索改革之路》（二），
    中国大地出版社2003年版。
    [2]参见樊纲、李扬、周振华主编：《走向市场1978-1993》，上海人民出版社1994年版。
    [3]参见徐善长：《生产要素市场化与经济体制改革》，人民出版社2005年版。
    [4]参见樊纲、李扬、周振华主编：《走向市场1978-1993》，上海人民出版社1994年版。
    [5]引自刘守英在中国经济体制改革杂志社“土地要素市场化与收益分配”研讨会上的发言记录整理稿。
    [6]参见刘守英在清华大学中国经济研究中心召开的“土地政策与宏观调控”圆桌研讨会上的发言，《中国改革》2005年第6期。
    [7]如果从金融资产要求权的角度划分，资本市场可分为债券市场和股票市场。鉴于我国债券市场发育相对缓慢，且主要是以国家债券为主体；因此，本报告所涉及的资本市场，主要是指发育比较迅速、且体制性特征比较显著的股票市场。
    [8]参见董炯、彭冰：《公法视野下中国证券管制体制的演进》，中国公法网。
    [9]杨晓维：《产权、政府于经济市场化——成都自发股票市场的案例》，张曙光执行主编：《中国制度变迁的案例研究（第1集）》，上海人民出版社1996年版。
    [10]张承惠：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，打印稿。
    [11]从我国股票发行制度的演变来看，大体上经历了从审批制向核准制转变的两个阶段。审批制包括：额度控制（1993-1995年）和总量控制、限制家数（1996-2000年）。1999年颁布的《证券法》规定，我国股票发行实行核准制。从2001年3月17日开始，正是用核准制取代审批制。核准制包括：通道制（2001年3月-2004年9月）和保荐制（2004年10月以后）。
    [12]参见林凌、刘世庆：《恢复、规范、发展产权交易市场》，《改革》2001第5期。
    [13]参见《监管层彻查场外股票交易千亿灰色交易市场暴露》，《经济观察报》2004年4月10日。
    [14]参见盛洪：《市场化的条件、限度和形式》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。
    [15]秦阿琳：《农民工培训应在城乡教育统筹发展中推进》，《中国青年报》2004年4月8日。
    [16]据有关机构估计，目前全国跨省流动的农民工数量已达到1.3-1.5亿人，实际上已经超过了我国城镇就业人口。
    [17]有关非正规就业的概念界定，请参阅国际劳工组织编《劳动力市场主要指标体系1999年》，中国劳动保障出版社2001年版。
    [18]参见蔡昉：《非正规就业：发挥劳动力市场配置资源作用》，《前线》杂志2005年第5期。
    [19]参见江苏：《关于新形势下非正规就业问题的研究与思考》，中国劳动信息网2004年9月24日。
    [20]参见张承惠、张卫星：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，国研网2002年2月19日。
    [21]参见[美]道格拉斯·C.诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版。
    [22]参见[美]斯科特·戈登著：《控制国家——西方宪政的历史》，江苏人民出版社2001年版。
    [23]参见周其仁在2004年7月8日北京大学中国经济研究中心举行的杨小凯追悼会上的发言，转引自陈志武：《以杨小凯的思路理解产权保护》，《南方周末》2004年7月22日。
    [24]参见周其仁：《市场竞争与反垄断》，中国宏观经济信息网2003年6月3日。
    [25]参见常修泽：《关于中国改革总体思路的四点补充意见》，引自常修泽在2005年7月12-13日“中国改革高层论坛”上的发言。
    [26]参见周其仁：《拖累国民经济的“利润”》，www.old.ccer.edu.cn ，2002年6月24日。
    [27]钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》2000年第3期。
    [28]参见钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》2000年第3期。