杜光：土地制度：亿万农民的悲歌——阅读三中全会文件札记之四

    土地制度的改革，是有关几亿农民切身利益的大事。我国自古以农立国，土地则是立国之本。历朝历代的统治者，都把完善土地制度视为统治要务，所以《汉书·食货志》有"理民之道，地著为本"之说。《孟子》里的"夫仁政必自经界始"，所谓"经界"，指的就是耕地分配。古代史书有许多改朝换代后给百姓重新分配土地的记载。因为农民只有获得土地，才能安居乐业，国泰民安。
    中华人民共和国建立后，在全国范围内开展的土地改革运动，虽然过于暴烈，造成了许多不应有的损失，但满足了许多贫困农民对于土地的渴望，发展了农业生产，为国民经济的恢复作出了很大的贡献。在那几年里，许多翻身农民勤劳节俭，发家致富。这些在小农生产的条件下先富起来的农民，代表了当时农业生产力的发展要求，应该受到执政者的鼓励。但是毛泽东却认为这种状况是农村资本主义自发势力的表现，把这些勤劳致富的农民定为新富农、新富裕中农，在经济上政治上加以限制和歧视。为了遏止农村资本主义发展，加快社会主义改造的步伐，毛泽东拒绝刘少奇的先机械化后合作化的主张，批判邓子恢的"四大自由"（租佃自由、雇工自由、借贷自由、贸易自由），严令推行合作化。基层干部迎合毛的意旨，大肆强迫命令，许多地方出现建社后社员退社甚至自行解散，及大批出卖耕畜、杀羊砍树等现象。但毛泽东对这些现象毫不重视，相反却大批合作化中的右倾思想。在他鼓吹推动下，到1956年6月，全国就有91.7%的农户被组织进农业生产合作社，而且多数是被剥夺了土地所有权的高级社。到了大跃进的1958年，合作社进一步发展为工农商学兵五位一体、党政军民学统一领导的人民公社。不但土地所有权，连许多生活资料都被没收，公社社员成为毫无自由权利的农奴，在辽阔的中华大地上，奏起了一曲亘古未有的悲歌。就人民公社的性质而言，诚如一位哲人在论及印度村社时所说的，这些农村公社"始终是东方专制制度的牢固基础，它们使人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶，表现不出任何伟大和任何历史首创精神。"这也是对中国人民公社的生动写照。
    文化大革命结束后，不甘于奴役的公社社员自发地挣脱人民公社的桎梏，实行包产到户。这个斗争从非法到合法，经历了五年时光。安徽、四川等地1977年就开始了分田包产的活动，1978年的中共十一届三中全会却明确规定"不许包产到户"，到1982年初才在中共中央的文件里承认各种形式的生产责任制"是社会主义农业经济的组成部分"。把摆脱专制主义桎梏的革命成果，纳入名为社会主义实为专制主义的框架才能获得合法性，使包产到户这个伟大的历史事件，依然带有浓重的悲剧色彩。
    但是，包产到户毕竟是自合作社高级化以来农民悲惨历史中的光辉亮丽的一页。它突破了公社土地所有制，极大地解放了农业生产力，农业生产发展很快，而且孕育了民营经济的幼芽，带动了经济体制的改革。但由于国家政策把它安置在"社会主义农业经济"这个框子里，只允许农民享有土地使用权，土地所有权仍归集体，因而改革所释放的生产力，几年以后就消耗殆尽，八十年代后半期农业生产就停滞不前了。在这种情况下，最需要的是深化土地制度的改革，实现"耕者有其田"。因为我国的农业生产尚处在小农经济的发展阶段，与这种低度生产力相适应的生产关系，是土地的个人所有制。土地归农民个人所有，才得以精耕细作、涵养地力，保证丰产；才能避免有权势者的无理掠夺。对于这个问题，早在两千多年以前，孟老夫子就做过很好的概括："民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。"土地就是农民最重要的恒产。可惜，当时的执政者见不及此，朝野的注意力都集中在政治体制改革上。"8964"后，政治体制改革被置之脑后，土地制度的改革就更没有人注意了。邓小平1992年的南方讲话挽救了经济体制改革，土地制度则依然打着"集体所有"这面假社会主义的旗帜，纹风不动。随着房地产业的勃兴，农民土地成为基层官僚的盘中之餐。他们勾结开发商，大发土地财，既充实了打造政绩的财政，又塞满了个人的腰包，并且使房地产业成为最具中国特色、剥削最凶残的垄断行业。要改变这种局面，最根本的办法当然是把土地所有权还给农民。但当政者长期以来迷恋于土地的集体所有是社会主义公有制，把土地私有化视为洪水猛兽，不可能接受改变土地所有制的任何设想。所以要改革土地制度，就只能在承认集体所有制这个前提下，实现农民对土地的权利。三中全会《公报》的设想，就是在这个框架下提出来的。
    《决定》提出："在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。"以中央文件的形式承认农民对承包地和承包经营权的流转，无疑是对原有僵化的土地制度的突破，是农业经营方式的创新。《决定》在"赋予农民更多财产权利"的名目下，提出"保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权"。这里规定的农民对集体资产股份的各项权利，实际上已经具有所有权的性质，但它同"坚持农村土地集体所有权"存在着一定的矛盾。因此，在贯彻这一项决定的过程中，既得利益者必然会以破坏农村社会主义所有制为借口，进行顽强的抵制。这就需要探寻集体所有制同农民个人权利之间的统一共存的支点，从理论上说明集体所有制的制度特征--同时包括着集体所有和农民个人所有。
    从理论上说，集体是个人的集合体，这是一个虚的概念，而个人却是实实在在的实体。没有个人，何来集体？既然土地是集体所有，那么，这个集体中当然包括每个耕种土地的农民，每个农民都应在集体的土地所有权中享有一份属于他个人的土地所有权。《决定》提到的"保障农民集体经济组织成员权利"，实际上包含着对土地的所有权。现在需要做的，是把这一份所有权由虚变实，扩大农民对土地经营使用权的涵义。也就是说，在土地经营使用权里，包含着一份在集体所有权前提下的个人所有权。这份土地的个人所有权，正是农民获得土地经营使用权的依据。所以，国家在承认农民个人的土地经营使用权的时候，实际上已经承认了他的个人所有权，只是拘泥于集体所有制是社会主义公有制的斯大林教条，加上土地所蕴含的巨大物质利益，因而拒不承认罢了。现在要改革土地制度而又拒不放弃集体所有制，就应该确认农村土地的双重所有权--集体所有权和个人所有权。集体所有制就是集体所有权和个人所有权的统一。这就从理论上解决了集体所有和个人所有互不相容的难题。
    从实践来说，既然农民现有的土地使用权中，实际上包含着一份土地所有权，那么，他对于自己所使用的土地，就应该有权处置，包括出租、买卖、抵押、入股、合作等等，一句话，有权投入市场，自由流转。不经农民本人同意，任何机关或个人都无权占用。但迄今为止，土地的处置权一直掌握在被认为是代表集体的基层官员手中，农民对土地的所有权不能在土地处置权中得到体现。这当然是很不合理的。因为官员的处置权来自集体所有权，是间接获得的；而农民的处置权则直接地来自他个人的土地所有权。所以，《决定》把土地的处置权转到农民手里，是完全合情合理的改革。它符合于广大农民的利益，有利于社会经济的发展。缺陷是《决定》没有明确规定土地的流转必须取得承包农民的同意，这就给处于强势地位的有权者留下了上下其手的空隙。
    关于土地流转所得利益的分配，《决定》有"保障农民公平分享土地增值收益"的承诺。如何"公平分享"，如何"保障"，《决定》当然不宜于提出具体方案。考虑到集体所有制的名分，处置权虽然属于农民，但流转所获得的权益，自然应该在集体和个人之间进行合理分配。我认为，总的说来，个人所得应大于集体所得（集体所得包括村镇提留、政府税收等），因为这些权益对于农民来说，是他的全部或部分恒产的代价，而在集体所有的土地中，它却只是很小的一部分，也许连百分之一都不到。希望有关部门在制定具体的规章制度，拟定操作程序和权益分配比例时，能够充分考虑广大农民的权益。特别需要规定：没有承包农民的同意，任何党政机关、企业或个人都无权变更土地的利用方式。
    土地制度的改革，不但有关农民的切身利益，有利于促进农业生产力、提高农民生活水平、扩大内需，而且可以活跃、完善市场经济，克服房地产业的混乱，甚至对于政治领域的反贪限权，端正地方政府的财政政策，减少基层官员的腐败，消除社会动荡，保持和谐稳定，都将产生十分积极的影响。例如，许多地方政府多年来征用农地，高价出售，所得绝大部分用于充实地方财政，或中饱私囊，给农民的补偿极少，往往只有售价的百分之一二。近几年群发性事件层出不穷，每年达十余万起，多数是由土地纠纷引起。改革土地制度后，土地处置权属于农民，不经农民同意不能改变土地使用方式，基层官员无法再插手获利；而且土地流转的权益，大部分归农民所有，以每亩土地售价100万元为例，过去农民只能得到几万元，所得远不能补偿所受的损失，而按照我在前面的设想，农民可以得到50万元以上补偿（包括入股的股值），自己的权益已经得到保证，就不需要再抗争了，许多群发性事件都可消弭于未发之时。这样一来，就可以消除许多滥用权力、官商勾结、贪污渎职的机会，减少社会震荡，并且大大节省维稳的人力物力，提高执政党和政府的威望。改革土地制度之功大矣哉！
    然而，由于《决定》仍然"坚持农村土地集体所有权"，而在传统的观念里，集体所有制是社会主义公有制，是排斥任何个人所有权的，这就使土地制度的改革带有明显的不彻底性。它将成为反对改革土地制度的社会势力的强大理论武器，抗拒落实这项意义重大的改革措施。改革和反改革的博弈，将是一个十分尖锐、复杂而曲折的过程。我对博弈的胜负不抱奢望，"悲歌"不会很快就变调为"欢乐颂"，但相信在这个问题上总会有所前进，农民的处境总会有所好转。这也是"有限的乐观"吧！
    2013年11月29日