樊纲：《制度改变中国》

    著作简介：《制度改变中国》，樊纲著，中信出版社，2014年10月出版。该书收集了作者在过去二十几年里发表过的与制度(主要是经济制度)有关的一些杂文、随笔。多数是从一些现时的日常生活中能够观察到的现象入手，解析大千世界中无处不在的制度，分析制度形成与变迁的逻辑，说明制度的重要，解释制度与文化、道德的关系，与政府、政策的关系，论证为什么现代的经济学者特别重视制度，为什么要进行体制改革。
    一、制度是强制执行的人与人之间关系的行为规范。
    正式的制度是要成文的，也就是要在事后发生利益纠纷时有案可查。两个人之间办一件事的协议，就是一种制度。协议条款越写越多，说明大家在实践中发现要规范的事情越来越多。协议、合同中的一些常见的条款，最后变成公共的制度，大家写一句“按相关法律”办事，就可以省去许多笔墨。
    同时正式的制度是要强制执行的，其意义就在于如果有人不按规范办事，是要受到惩罚的，要为此支付成本。而这就是说，制度不仅是写在纸上的一些条款，而且要有一套组织加以贯彻，要有可信的惩罚机制。有立法而无司法，而且是没有有效的司法，不构成真正的制度。
    有正式的制度，相应地也就会有所谓“非正式的”制度，这指的是一些不成文的、没有强制执行的“社会行为准则”(social codes)。但这些行为准则与一般的所谓“道德”的差别在于，它们也是会有惩罚作为后盾的。比如在一个“熟人”市场中，一个人骗了人，以后大家都不与他做生意，他就没了市场，收入下降。只有这时，不能骗人，才构成这一社会中的非正式制度。在历史上的很多场合，社会的确是靠这种非正式的制度维系的。但是在一个流动性越来越大、大多数情况下人们是与“生人”打交道的场合，正式的制度(包括信用记录制度)就成为必需。
      二、制度的成本：有效的制度是在现实中真正起作用的制度
    任何交易都是有成本的，包括要花时间了解交易对方的信息，包括要承担交易损失的风险。在一般意义上，这是人与人打交道时所要花费的成本，经济学称为交易成本。
    任何制度的形成与执行，都是要有成本的，它是社会总交易成本的一种。制度成本太高，往往会导致制度无法实施，甚至导致一种制度流于形式，构不成可信的有效的制度。这种情况出现时，我们就应该想到，也许是制度本身的某些环节上存在更为根本性的问题。比如反对腐败这件事情。如果腐败的人太多，导致所谓的“法不责众”，我们就应该去想为什么腐败这么容易发生，监管起来这么难。腐败的定义是以公权谋私利。如果公权和公钱太多，腐败自然容易发生，而且一定是因为要被监管的人太多而监管成本太高，导致查也查不过来，抓也抓不彻底，这时我们就应该去想一想是不是问题的根本在于公权和公钱太多，政府管的事太多，财产的公有制太多。不从这些根本的制度上着手，只是抓监督与检查，结果是制度成本太高，还是无法有效地抑制腐败。好的制度不仅体现公平正义，还要便于实施，有效可信。
    三、制度是一种公共品：不可以“刑不上大夫”
    好的制度从本质上说必须不具有任何排他性，要能够被所有在这一制度下生活的人“消费”，并且是强制性地“消费”。不能因为某些人有权有势，就“刑不上大夫”，也不能因为怜悯，就对一介草民网开一面。在现实中，任何制度的执行总会受到这样那样的因素的干扰，这些因素可以是政治，也可以是人情，但制度的设计和制度的实施，必须以一视同仁为宗旨。
    制度之所以是一种公共品，其原因还在于在那些存在外部性的领域，制度就特别重要。在私人物品生产和交易的领域，由于个人利益比较容易界定，市场竞争与定价机制可以较为充分地发挥作用，个人趋利避害的行为本身就可以实现资源的有效配置，制度的约束就显得不那么重要。而在存在外部性的公共品的消费中，制度的约束就至关重要。比如发生环境污染的场合，个人成本与社会成本会发生偏离，产权界定与保护的制度，立法与执法的机制，就必须发挥作用，否则污染会越来越严重。公权之所以要严加规范，就是因为它会关系到许多人的利益，关系到公共服务的提供。金融系统的监管、食品的检疫、公共卫生的监督，都是同理。
    四、法治的原则：用“负面清单”管理市场，用“正面清单”约束政府
    对于一个社会而言，制度具有双重性：对于私权而言，要用“负面清单”管理，凡是没有规定不可以做的，都是可做的，以发挥大家好的创造力;而对于公权而言，要用“正面清单”约束，凡是没有规定你可以做的，都是不可以做的，不可“创新”地扩大政府的审批与干涉。
      五、制度为什么重要：节省交易成本，促进经济增长
    制度为什么重要，从根本上说，就是它可以节省交易成本;用比较通俗的话说，就是减少麻烦。如果制度是可信的，也就是说，如果有人不按制度办，违犯了法律，是会受到惩罚的，那么人们就可以对别人如何行事有一个比较可靠的预期，与他们打交道时就会比较简单，用不着防着这个防着那个，可以节省大量的时间与精力。即使出了问题，有制度可循，有法律可依，就没有什么争议，处理起来比较简单方便。有人说在一些法治比较发达的国家生活、工作、做生意都比较简单，不用面对许多复杂的人情关系，其实就是说明这些国家的制度已经比较发达，人们对别人的行为都有了一个比较稳定的预期。
    这里，好的制度的一个标准，就是它是不是明确而清晰地界定了各方的权利与责任，是不是涵盖了可能发生的各种问题，是不是有一个简单明了的处理问题的程序。而在这里，我们也可以看到，好的制度的形成一定是一个不断发展、不断修订的过程，因为最初人们不可能预见到可能发生的所有利益冲突，只有在实践中不断“出事”的过程中，才能发现原来制度的缺陷，才能不断地改进，不断地使制度趋于缜密，做到“法网恢恢，疏而不漏”。
    六、腐败的制度原因：要讲制度而不是讲道德
    好的制度促进经济增长，不好的制度导致不好的结果，效率低下不说，还会产生腐败这样的恶果。我们不妨借腐败分析一下为什么制度比道德更重要。
    官员不断出现腐败，人们的矛头往往首先指向官员不讲道德，主张加强思想教育，使他们认识到自己应该为人民服务，要大公无私。可是道德说教了几十年，腐败却有增无减，一度甚至到了“法不治众”的程度：是个官就腐败，你怎么办?
    而这里的基本逻辑其实在于：道德说教当然是必要的，但只要制度存在缺陷，一个官员腐败没有得到应有的惩罚，就会使另一些官员仿而效之，觉得不讲道德也不过如此。最终，“劣币驱逐良币”，大家都不再讲什么大公无私的道德，腐败便会盛行起来。
    什么样的制度才能抑制腐败呢?
    第一，公权不能太多，公钱不能太多；第二，加强制度的监督。腐败被发现的可能性提高，腐败的成本(腐败官员面临的损失)就会加大，使腐败成为“不合算”的事情；第三，要有力度更大的惩罚腐败的制度。发现了腐败，惩罚力度太小，腐败的成本太小，腐败就会变成“合算的买卖”。
    七、制度变革为什么难：既得利益的阻碍
    制度这么重要，大家都知道，改变了制度可以获得收益，提高经济效率，大家也都知道。可是为什么就是不改呢?为什么叫了半天，许多改革还是改不动，或者迟迟不改革呢?或者说有些人就是不愿意改呢?
    经过了30 多年的改革进程，我想现在大家对这个问题可能都比较了解了。一个对大家整体有好处的体制，对一些人，也许只是少数人，可能不一定好，因为他们的既得利益会被削弱，他们就会反对这一改革。或者，改革也许长远来说对大家都有好处，但是有些人要为此而付出的成本更大一些，他们觉得不合算，也会反对改革。甚至，改革成本的付出和收益的获得，在时间上是分开的，好处要很久以后才能看到，而成本是现在就要付的，这可能就会使一些年纪较大的人，因为这种改革成本与收入在时间上的配置特征，而反对改革。总之，就像收入分配不均会产生社会矛盾一样，再好的改革，也可能会因制度红利的分配比例的改变，而产生改革阻力。
    从更根本的意义上说，改革就是利益重新分配的过程，不同的体制就是要在收入分配上不一样，才会产生不同的结果。改革了，原来偷懒的人现在可以继续偷懒却还可以拿原来的工资，原来腐败的人可以继续腐败，那说明改革根本没有发生，因为利益格局并没有发生变化。
    所以说，改革，首要的也是根本性的问题不是技术性的，而是社会性的，只不过有时技术上做得好一些，会使阻力小一些，改革得以推进。
    改革之所以不是革命，就在于改革不是消灭既得利益者(个人与机构)，而是使他们“转轨”到新的体制中去。
    作为一个落后国家，中国一个重要的后发劣势在于，人们(国外的人与国内的人)往往会用发达国家比较完善的市场经济制度来直接对比我们当前的制度缺陷，并不认真思考发展阶段的差异和历史背景的差异。许多我们现在面临的问题，发达国家在历史上与我们类似的发展阶段中同样存在过，当时的情况可能比我们还糟。但是当下的人们不会进行这种历史的比较，而是每每做着当下“横断面”的直接比较，并由此提出各种超越历史的诉求，各种“大跃进”或“体制赶超”的主张就会层出不穷。在此，作为经济学者，我们的一个重要责任，就在于提醒人们要有足够的“历史耐心”，直面我们作为一个落后国家可能面对的发展与改革的特殊问题和特殊困难，积极推动改革，同时坚持以一种平和的心态走过我们必须走过的历史阶段，才能真正实现我们的希望和理想，实现中华民族的伟大复兴。抱怨老祖宗是没有用的。我们的路只有我们一步一步地走过。
    （节选自《樊纲：制度改变中国》，作者樊纲）