地根经济视角下土地政策反周期调节的机理分析

    土地作为一种特殊的资源和商品，具有资源、资产和资本“三位一体”的属性。因为不可流动性和位置固定性等自然属性以及稀缺性、功能永久性等经济属性，土地成为经济发展不可或缺的资源；这种资源在市场经济条件下，随着产权的日益清晰，其资产属性凸显，成为投资者保值增值、抵制通货膨胀的首选目标之一。中国经济长期向好趋势、城市化和工业化的持续推进，在流动性充裕的情况下土地与金融活动相结合，其资本属性将更加突出。土地这些经济属性在金融衍生功能和财务杠杆效应的作用下，对财政政策和货币政策效应产生了重要影响。因此，土地政策的综合效应引起了学术界的关注并逐步成为宏观经济管理的政策实践
    一、土地政策宏观调控的经济逻辑
    经济逻辑之一：土地的“三位一体”属性。随着全球经济一体化进程加快，我国土地利用和管理正在由注重资源、资产属性向资源、资产、资本属性“三位一体”转变，土地与信贷、证券的关系越来越密切。这一属性不仅产生经济价值并通过一定的经济活动体现为经济功能，而且通过一定的制度形式和手段产生间接的政策效应。
    经济逻辑之二：地根经济论。土地制度乃中国政治和经济之“根”，中国的工业化和城市化的红利很大程度上来源于地根之租的分配。
        二、土地政策参与反周期调节的作用机理
    土地资源是一种特殊的自然资源和经济资源，就土地管理在国民经济运行和管理中的作用而言，需要超越传统的政府和市场的二分法，不仅有政府直接干预的数量调节，还有利用市场进行的价格调节，以及创建市场进行的配额交易。
    1.基于土地供给数量的政府干预机制
    (1)土地供给管理兼容宏观和微观的政策组合。土地供给管理是一种综合性政策体系，通过用地总量管理有助于实现宏观经济目标；通过用地结构管理有助于实现微观规制目标，土地供给管理以实物形式弥补价格形式，矫正总供求的失衡和结构性失衡。
    (2)基于土地供给数量的政府干预机制本质上是一种实物供给。土地的经济属性首先表现为一种经济资源，作为实物供给直接向经济系统注入土地资源，通过政府直接干预进行配置，并以土地资源为纽带，引导和带动资本、技术、劳动力等资源流向符合政府意图的方向。
     (3)基于土地供给管理的产业政策作用机理。从供应总量、供给结构和空间布局三方面进行土地供给管理，与相应的产业政策相结合，运用节地技术和集约用地政策，分别对产业规模、产业组织、产业结构、产业技术和产业空间布局进行规制和影响，可以促进地区产业发展，带动地区经济增长。
     2.基于土地价值的利益分配机制
    (1)土地的价值分配与资源的有效配置。土地不仅是一种资源，而且具有资产属性，即土地资产拥有价值，它能通过人类劳动产生价值，还因其稀缺性和位置固定性具有增值潜力。利用土地价格、地租、土地税收和土地金融，对土地价值及其产生的收益进行合理的分配，有助于调动相关利益方的积极性，促进宏观经济稳定协调发展。
     (2)土地价值分配的宏观调控机制。土地价值分配机制借助财政政策和货币政策的混合使用，才能实现宏观政策的目标。土地政策、财政政策和货币政策的混合运用本质上就是总供给管理和总需求管理的结合，既能克服短期有效需求不足产生的经济波动，也能减少经济发展中存在的供给约束。比如，在经济衰退时期，中小企业资金紧张，民营企业创业动机减弱，土地管理方面可以从结构性减税、土地融资等方面对中小企业进行扶持。同时，政府为了刺激居民消费、拉动经济增长，进行了大量的转移支付和大规模的建设性投资，因此产生了巨大的财政赤字，这时，政府可以从保有环节对土地和房产征收物业税，对投机需求旺盛的交易环节征收土地增值税，以增加财政收入，平抑地产投机，调节贫富差距。
    3.基于土地可转让配额的市场交易机制
    长期以来，政府的供地思路是按照需求决定供给，由用地单位提出用地需求的申请，土地行政管理部门进行审核，该部门根据用地总体规划和年度计划，下达用地指标。需求的刚性必然带来供给的无限制膨胀。这种“审批经济”只会扩张用地需求，增加用地紧张，并且滋生土地寻租和腐败。要真正落实“最严格的保护耕地和最严格的节约土地”的制度，就应采取以供给决定需求，以土地存量决定经济发展的速度、规模、方向和结构，遏制土地需求的无限膨胀。土地供给政策不能停留在传统的思路上，而应建立在完善土地二级市场的基础上，划定一个地区永久性耕地数量，确定一个地区的建设用地总量，用地指标划拨之后，在一定时期内，总的指标不再增加，允许用地指标在用地单位之间进行转让，用地单位根据用地成本和用地收益比较决定指标的买卖。
     
    三、结论与政策建议
    政府和市场是两大主要的资源配置制度，政府在总量和结构的调节上具有优势，而市场的作用则更多体现在微观层面上。上述三个机制是分别通过实物配置、价值配置和产权配置来参与宏观经济调节，实现总供给和总需求的平衡。这一理论过程为反周期调节的政策设计提供了学理基础。三种机制各有侧重，在政策设计上须综合考虑。基于实物配置的土地政策应从用地结构、土地存量的监督和管理、用地节约集约管理等方面进行研究。基于价值配置的土地政策应运用土地税收、土地价格、货币金融政策形成合理的房地产开发利润率，使房地产行业的利润率回归社会平均利润。
    基于产权配置的土地政策，其思路包括：健全土地二级市场，盘活存量用地；实施“腾笼换鸟”，通过市场配置资源，实现对旧厂房、旧工地等闲置土地的充分利用；发展“厂租经济”，对不同企业的用地需求进行灵活安排；对于用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大的地区，合理安排城乡建设用地挂钩周转指标。
    要矫正政府的“经济人”行为，突出政府土地管理的公共服务职能，利用土地更好地为公众提供社会公共产品；地方政府应改变对“土地财政”的依赖，把主要精力用在如何调整结构、深化改革、改进管理、完善服务上，以实现地方经济持续、稳定发展，形成坚实可靠的产业基础和充满活力的经济环境，为地方经济社会发展创造源源不断的税源。
    作者单位：浙江大学经济学院
    摘自《经济理论与经济管理》（京），2010.6
    原文约10500字