蒋省三　刘守英：防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向

    随着城市的加速扩张和中央土地严管、房地产信贷政策的出台，农村集体建设用地、尤其是农民宅基地成为地方政府和房地产商利用和开发的主要对象。以旧村改造和村庄整治为内容的新村建设在一些地方造成对农民宅基地权利的直接侵害。
    侵害农民宅基地的几种做法
    以“新村建设”名义，通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员宅基地。近年来，在一些工业较发达的农村，由于国家建设用地指标被集中用于省会城市和地级市，县一级建设用地指标几乎没有或很少，地方政府只得在农民宅基地上想办法，他们通过并村或村庄整治等办法，节省出一定比例的建设用地，一般一个300来户的村可以节省出1/3的建设用地。宅基地为存量建设用地，盘活宅基地可以腾出用于发展的建设用地，又避开了建设用地指标的管理。其隐患是，原有集体组织成员的宅基地面积减少或被平调。据我们调查，在中央提出新农村建设目标后，这种做法纷纷为一些中西部地区的农村所仿效。 　 
    以“农村城镇化”或“居住郊区化”名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发。随着城区地价和房价不断攀升，开发城郊结合部农民宅基地成为中小规模房地产商的新商机。地方政府仿效前几年“经营城市”的做法，成立政府性公司，以土地抵押获得金融贷款，在有开发前景的城郊投资基础设施建设；房地产公司进行村民旧房拆迁和新居建设，将原来的村庄规划成住宅小区，对原住村民通过“拆一补一”和超面积部分按成本价购买的方式进行安置，余下部分的房子按商品房销售。地方政府既获得了土地出让收益，又在新农村建设中创造了政绩，房地产商收获了开发利润。农民住进了新楼，但永远失去了自己的土地。
    以“城乡一体化”名义，将农村集体建设用地国有化。近年来，在一些经济发达省市，随着城市化的推进，规划区内建设用地存量严重不足，当地政府通过县改市、市改区等行政区划调整，政府行政中心搬迁，及村委会改居委会、村民变居民的方式，将农民集体建设用地变为规划区内的国有土地。
    农民宅基地问题处理不当易引发严重的社会问题
    侵害农民宅基地，动摇了农民安身立命的基础。直到初级社以前，宅基地和房屋一直是农民的私产；农业社会主义改造和人民公社化初期，宅基地和房屋作为生活资料仍然归农民所有；三年困难时期，宅基地连同自留地一起，成了农民的保命田；1962年的《人民公社工作条例修正案》宣布宅基地归生产队所有，但并未否定“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。直到今天，农民视宅基地为自己的家产。另一方面，在现实操作中，许多地方的农民宅院已包括了划给农户的自留地。按国土部门要求，每户宅基地为三分地，但各地实际划到户的约为一亩地，多划部分实为农民的自留地。动用宅基地，势必动农民的自留地，就是动农民的财产，这个问题更为严重。　
    侵害农民宅基地，切断了城郊农民收入和财产的重要来源。在大多数城郊结合部，房租收入已成为农户家庭的支柱性收入。北京外来人口409万人，租房的约占一半以上，大部分租用近郊的农民房屋，有的村家家出租房屋，租户超过当地人。这种情况在浙江、江苏、广东等外来人口集中区和大多数城郊均十分普遍。
    在城乡“二元”社会保障体制下，失地农民的集中居住容易成为群体性事件的导火索。“城中村”尽管暴露出许多问题，但也避免了一些国家在城市化过程中出现的“贫民窟”现象。在城乡分割的社会保障体制下，集中居住于一处的失地农民的“群体性”歧视感更强，以及村级组织遗留的大量问题悬而未决，如村委会负责人选举中的不公正行为，城郊土地价值逐年攀升后农民为补偿“找后账”，村改居过程中对集体财产的处置不当，等等。因此，农户、集体组织、开发商和地方政府哪一个环节工作有漏洞，都会引发整个村民的群众性事件。
    政策建议
    尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，防止新一轮剥夺农民利益的现象。现行的农民宅基地具有明显的福利性质，其商品属性和财产属性未被法律确认，地方政府和房地产商利用这种产权缺陷，在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征用以后的级差收益数倍增加，但与原住集体组织成员无关。必须赋予宅基地完整的使用权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，同时，积极试点，探索宅基地的入市流转办法。
    国务院要做出禁止性规定，防止地方政府和房地产开发商利用农民宅基地牟利。有财力的地方，可以在农民自愿的前提下，进行村容、村貌、村落改造和整理，节约土地，但释放出来的宅基地原则上应予复耕，不能作为其他建设用地。防止利用社会资金，以建设新农村的名义，在农民宅基地上做文章。防止一些地方政府用集腋成裘之法，将建设用地指标挪作他用。
    　作者单位：国务院发展研究中心
    文章出处：国研网