深化投融资体制改革，加快促进补短板(吴亚平；5月9日)

    研究制定政府投资的正面清单的目的是界定政府投资的边界范围，有效防范政府投资的越位和缺位等问题。建立政府投资正面清单管理制度的初步设想是：将政府投资方向、重点领域及相关政府部门的职权与依据、行使主体、运行流程等，以正面清单的形式列示出来，向社会公布。同级人大受社会公众委托，作为公众利益的代表，对该正面清单具有最终决定权。
    补短板是现阶段供给侧结构性改革的一项重要任务。促进补短板工作，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新投融资机制，加强和改进政府投资管理，有效调动市场主体的投资积极性，充分发挥政府和市场的合力。
    调整优化政府投资方向和方式
    要深入贯彻落实中央有关供给侧结构性改革的要求和部署，将各级政府投资资金集中投向补短板的重点领域，主要包括扶贫攻坚、农业农村基础设施、企业技术改造、高技术产业和新兴产业发展、生态环保、水利以及健康养老等。按照“法无授权不可为”和“有所为有所不为”的原则，研究制定政府投资的正面清单。其目的是界定政府投资的边界范围，有效防范政府投资的越位和缺位等问题。
    建立政府投资正面清单管理制度的初步设想是：将政府投资方向、重点领域及相关政府部门的职权与依据、行使主体、运行流程等，以正面清单的形式列示出来，向社会公布。同级人大受社会公众委托，作为公众利益的代表，对该正面清单具有最终决定权。正面清单对政府投资的合理方向和边界范围予以明确和界定，并作为制定政府投资规划和计划的基本依据。
    在政府投资资金的使用上，要注重发挥政府投资对社会资本尤其是民间资本的引导带动作用，综合考虑不同短板领域的技术经济特点和投资项目的实际需要，分别采取资本金注入、直接投资、投资补助、基金注资、以奖代补、运营补贴等不同的投资方式，提高政府投资资金的使用效率。确定政府投资方式的基本思路是：政府投资要尽量从获取投资回报走向为投资者分担风险，要从前期无偿性投入走向中后期基于绩效考核结果的补偿性投入或购买服务性投入。在同等条件下，政府投资要优先支持引入社会资本特别是民间资本的基础设施和公共服务项目，调动民间资本的积极性。
    着力提高投资决策水平
    基础设施和公共服务领域属于现阶段补短板的主要领域，也是政府投资的重点方向。
    目前我国中央政府投资和各级地方政府对基础设施和公共服务领域投资的管理体制总体上属于分散管理的体制，不同管理部门实际上或多或少地承担了政府投资管理职能，甚至安排政府投资项目和资金，建议按照量力而行、综合平衡的原则,由作为投资主管部门的各级政府发展改革部门会同财政及其有关行业部门制定统一的政府投资计划，将所有使用政府投资资金的项目，包括政府投资项目和使用政府投资资金的企业投资项目都列入投资计划中，并在此基础上制定相对统一的政府投资管理制度规则。这样做的最大好处是，能够有效防范政府投资的分散使用，集中有限的政府投资资金加快推进重点领域的补短板工作。
    现阶段我国在基础设施、民生、产业结构转型升级等方面都存在不少短板，投资建设项目是补短板特别是补硬短板的重要抓手。项目研究论证是项目决策的重要基础和依据，是确保项目真正实现补短板目标的关键环节。扩大有效投资的指导政策中要求“加强政府投资项目储备”，补短板相关政策要求“推出重大建设项目三年滚动投资计划，形成项目储备机制和滚动实施的良性循环”，由过去“资金等项目”向“项目等资金”转变。
    同时，各级政府都希望通过加大政府投资确保经济稳定增长，项目申报的积极性很高。这种情况下，扩大储备项目投资规模并不困难，但难免出现补短板作用不明显甚至导致重复建设、社会和环境效益不高等问题，还可能进一步加剧我国供给侧的结构性失衡问题，从而形成经济长期增长的隐患。因此，各级投资项目审核机关要切实做好投资项目可行性报告及项目申请报告的审查工作，从源头上把关，确保投资项目能够切实解决经济和社会发展中的实际问题，确保投资项目能为优化供给结构特别是补短板作出贡献。
    推进融资平台公司转型发展
    在目前城镇化发展阶段，地方投融资平台公司仍然是各地方政府投资、融资的重要抓手，也是地方政府盘活存量资源、资产、资本和对接金融市场的重要枢纽。因此，当前要着力推进政府融资平台公司的转型，发挥其在补短板过程中的积极作用。
    一是要贯彻中央关于深化国有企业改革的要求和部署，进一步深化体制机制改革，按照政府特殊目的公司和公营企业的改革方向，坚持公益性国有企业的根本宗旨，坚持“投资边界不越位、投资目的不营利、投资项目不挤出民间资本”的基本原则，加快厘清融资平台公司与地方政府的责权利关系，剥离融资平台公司的政府融资职能，隔离融资平台公司的政府信用。进一步明确融资平台公司的投资边界范围，探索建立政府授权投资经营机制，原则上融资平台公司的投资边界不得超出政府投资事权范围，鼓励其重点投资地方有一定经营性收入的准公益性项目。
    二是加快完善公司法人治理结构，提高科学管理水平，健全投融资决策机制，完善投融资风险防控机制，提高债务融资的透明度，走可持续融资和发展之路。着力培育融资平台公司的核心竞争力，包括投融资能力、投资项目的建设管理能力以及城市、园区、产业的经营管理能力等。有效整合政府的资源、资产、资本和政策以及必要的资金，优化融资平台公司的资产负债结构，提高公司信用，夯实投融资能力。加强投资项目的谋划和前期研究论证工作，健全投资项目的投资回报机制，充分挖掘项目潜在的商业价值，完善相关价格和收费机制，提高项目自身信用，为项目融资奠定基础条件。
    三是部分具备条件的融资平台公司，可试行推进投资主体多元化，支持引入战略投资者，根据公司具体情况和地方发展建设需要，向商业性国有企业和混合所有制企业转型发展。比如，有的平台公司可向城市综合服务商和产业园区综合运营商转型，有的还可以考虑向地方金融控股公司和产业投资控股公司转型，对剥离了政府融资职能并按照规定转型的融资平台公司，可以作为同级PPP项目的社会资本方。
    积极稳妥运用PPP模式
    PPP模式具有弥补政府失灵和市场失灵的优势，有助于地方政府的“融智”、“融制”和“融资”，有助于为社会资本尤其是民间资本提供更多的投资机会，因而无疑能够在补短板领域发挥积极有效的作用。
    各级地方政府要按照合作共赢、风险共担的原则，调动社会资本尤其是民间投资的积极性，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，拓宽补短板领域尤其是基础设施和公共服务项目的投融资来源，降低对地方政府信用的高度依赖，促进地方政府“去杠杆”。要有效发挥政府和社会资本的合力，综合运用地方政府可以掌控和调配的“五资”（即公共资源、国有资产、国有资本、价格税收土地等政策以及必要的政府付费或补贴资金），发挥社会资本的人才、技术、管理和资金等综合优势，扩大公共服务供给能力，提高公共服务效率。
    为有效降低政府债务、财政支出负担，PPP模式要重点用于使用者收费机制、价格形成机制较为健全，以及服务产出数量和质量较为明确的经营性或准经营性项目，审慎用于没有经营性收入、完全靠政府付费的纯公益性项目。要健全PPP项目的投资回报机制，注重挖掘PPP项目的商业价值，完善价格和收费机制。要贯彻公平公开竞争机制，从源头上择优选择合格的社会资本，通过科学合理地设置投标标的和绩效考核体系，激励引导社会资本进行技术、管理等创新。要完善PPP项目的投资退出，通过资产证券化和股权转让等方式为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，反过来激励社会资本提高服务效率。 (作者单位：国家发改委投资研究所；载《上海证券报》2018年5月9日）