黄群慧：“十四五”时期全面深化国有企业改革的着力点

    作者：黄群慧（中国社会科学院经济研究所所长、研究员）
    来源：《学习时报》，2020年10月7日，星期三，3版
    习近平总书记指出，“要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。”国有企业改革发展经历40多年，“十四五”时期全面深化国有企业改革也必须从“两个大局”的基本出发点来谋划，整体、系统和协同地实质推进国有企业改革深化，进一步完善社会主义基本经济制度。
    正确树立“十四五”时期国有企业改革指导思想的基本前提
    “十四五”时期中国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，经济从高速增长转向高质量发展，世界步入百年未有之大变局的深度变革期，新一轮科技和产业革命正在加速拓展，新冠肺炎疫情在对全球经济社会短期冲击后还将带来深远的影响。“十四五”时期我国深化国有企业改革必须认清这个历史方位、时代背景、国内国际“两个大局”与新发展阶段。
    党的十八大以来，习近平总书记关于国有企业改革发展发表了一系列重要论述，给我国国有企业改革发展指明了方向。全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中和中央经济工作会议精神对国有企业改革发展提出了全方位的新要求，尤其是十九届四中全会从坚持和完善社会主义基本经济制度、推进经济高质量发展高度对国有企业改革发展提出了具体要求：探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资公司、运营公司功能作用。
    面对新时代、新形势与新要求，“十四五”时期深化国有企业改革要牢牢树立两方面指导思想。一方面，从国有企业使命与定位来看，国有企业必须以中华民族的伟大复兴为己任，服务于中华民族伟大复兴的战略全局，坚持党的全面领导，在全面建设社会主义现代化强国中发挥关键作用，成为现代化经济体系的重要市场主体，发挥在形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局中的战略作用，进而促进经济高质量发展；另一方面，从国有企业改革与发展看，国有企业要把握百年未有之大变局的变革方向，抓住新工业革命的战略机遇，顺应和引领经济全球化的趋势，从具有长期深远的制度建设入手，促进更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制的形成，切实增强竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，提高企业活力和效率。
    “十四五”时期实现制度创新突破、提高国有企业活力和效率的关键任务
    国有企业改革从1978年“放权让利”起步，试图通过下放企业自主权来提高企业活力和效率。1993年，中央提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向，认识到只有从企业制度上进行创新才能真正让国有企业成为市场主体、焕发市场活力，国有企业改革开始从单纯“放权让利”深入推进到“制度创新”时期。2003年，认识到仅有企业微观层面的制度创新还无法保证企业成为市场主体，开始进一步从宏观层面进行制度创新，推进国资监管体制改革，构建管人管事管资产相统一的国资监管体制。进入新时代后，国有企业改革深化要求进一步推进“制度创新”，在微观企业制度层面，逐步探索形成中国特色现代企业制度，这要求一以贯之地坚持党对国有企业的领导和坚持建立现代企业制度的国有企业改革方向，将二者在企业治理层面统一起来；在宏观监管体制方面，推进监管职能从管人管事管资产向以管资本为主转变，这种更加注重基于出资关系对国有企业的监管，涉及监管理念、监管方式和监管对象等多方位的变化，国资监管机构要在防止国有资产流失、提高监管效率的前提下，保证国有企业作为一个独立市场主体而自主运行。制度是运行的基础，这两方面制度创新决定了国有企业运行的活力和效率，是新时代国有企业改革深化的关键任务。
    应该说，形成中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制是复杂的高难度的制度创新，需要在理论和实践层面进行不断探索。党的十八大以来通过国有企业改革“1＋N”政策体系，已经在这方面形成了一系列的政策文件，在实践层面也取得了一系列成就，但还需要具有决定意义的改革深化举措。要想在这两方面形成突破性的进展，“十四五”时期需要通过一系列改革措施和行动方案来解决制度建设中的具体问题。例如，在完善中国特色现代企业制度方面，要研究解决如何通过制度设计真正实现党的领导融入公司治理，如何在董事会规范运作的基础上全面依法落实董事会各项权利，全面实现董事会向经理层授权；又如，在形成以管资本为主的国有资产管理监管体制方面，如何形成科学系统、精简高效的以管资本为主的国资监管制度体系，如何形成国有资本投资、运营公司以及产业集团公司功能鲜明、分工明确、协调发展的国家出资企业格局，如何能够实现国有企业信息公开全覆盖；等等。“十四五”时期要通过这一系列改革行动，在形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制上取得显著成效，这将对新时代国企改革的深化具有标志性意义。
    “十四五”时期增强国有经济整体功能、促进国有企业高质量发展的核心要求
    自20世纪90年代以来，我国国有企业改革一直沿着相互关联的两条线路不断深化，一是微观层面的企业制度创新，二是宏观层面的国有经济战略性重组。国有经济战略性重组基本出发点是使国有资本向重要的行业和关键领域集中，以更符合其功能定位。
    进入新时代，更加强调围绕国家重大战略推进国有经济布局优化和结构调整，深化供给侧结构性改革，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，“十四五”时期乃至未来更长远，国有经济功能定位于服务国家经济高质量发展。按照经济高质量发展要求，国有企业要以新发展理念为指导，在创新型国家建设、“一带一路”、制造强国建设、民生改善等国家重大战略中发挥关键作用，国有资本绝大部分集中于提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等真正关系到国家安全、国民经济命脉的关键领域以及公益性行业的优势企业中。新冠疫情冲击下，国有企业更是应在形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥作用。
    总体而言，20世纪90年代以来国有经济布局优化和结构调整已经取得了巨大成绩，尤其是党的十八大以来，国有经济布局优化和结构调整工作得到有效推进，国有资本向重要行业和关键领域集中程度不断提升，国有企业数量不断减少、规模不断扩大，中央企业进行了多次的战略性重组，中央企业数量从117家减少到96家，中国国有企业在世界500强数量已经超过80家。如果把国有资本做强做优做大作为国有企业改革发展的目标，这意味着总体上看通过国有经济战略性重组已经较好地实现了国有资本“做大”目标。但是，国有资本服务于国家重大战略的功能定位还没有更好地体现，还没有很好地实现“做优”国有资本的目标，我国国有经济呈现出“大而不强、全而不优”的基本格局。尤其是近些年为促进经济高质量发展，国家出台了一系列从区域到产业的重大发展战略，国有企业如何服务于国家这些高质量发展战略，这其中还有许多问题有待破解。“十四五”时期要着力推进国有资本布局优化和结构调整，有效发挥国有企业和资本对优化经济结构、畅通国民经济循环的作用。要实质推进国有资本向重要行业和关键领域集中，清退不具备优势的非主营业务和低能无效资产。要切实加大研发投入、提升国有企业自主创新能力。要完成剥离国有企业办社会职能，真正解决长期未解决的历史遗留问题。
    “十四五”时期坚持社会主义市场经济方向、协同推进市场化改革的重大举措
    在我国经济体制从计划经济体制向市场经济体制转型过程中，国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节，国有企业改革的深化对建立和完善社会主义市场经济体制、坚持和完善社会主义基本经济制度具有关键意义。
    从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，国有企业改革深化要从三个层面解决成为真正公平竞争的市场主体问题。一是企业产权改革。从国有独资转向股权多元化和混合所有制企业，形成现代公司制企业，这不仅仅是现代企业效率的制度基础，也是坚持“两个毫不动摇”、探索公有制多种实现形式、发展混合所有制经济的基本途径，还是坚持和完善社会主义基本经济制度的根本要求。二是经营机制转变。推进国有企业运行机制从行政管理机制转向市场化经营机制，切实深化劳动、人事、分配三项制度改革，使企业按照市场经济规律运行。三是完善公平竞争。实现国有企业与非公企业公平地参与市场竞争，各所有制主体依法公平进入市场、使用要素，这要求深化政企分开、政资分开和自然垄断行业的改革。
    一直以来，关于国有企业混合所有制改革、转变国企经营机制、推进政企分开以及政资分开、自然垄断性行业改革等方面改革在不断深化。进入新时代，在把国有企业划分商业一类、商业二类和公益类的基础上，更加强调系统、协同地推进这些方面的改革。但是，从坚持完善社会主义基本经济制度的高度看，无论是混合所有制改革，还是市场化经营机制完善以及公平竞争市场体系完善，都还有很多问题需要“攻坚”。国有企业分类改革还需进一步深化，分类改革后的分类治理还需进一步落实，混合所有制改革后治理机制还需进一步完善，国有企业自身改革与公平竞争制度完善之间的协同性还需增加。
    针对这些问题，“十四五”时期要采取切实可行的改革路线图和具体措施来取得突破性的进展。
    在混合所有制改革方面，应该支持商业一类企业引入非国有资本持股比例进一步提高，推动混合所有制企业深度转换经营机制，支持混合所有制企业全面建立灵活高效的市场化经营机制。国资监管机构对持有股权的混合所有制企业、股权多元化的国有全资公司探索实施有别于国有独资公司的治理和监管机制。
    在建立市场化经营机制方面，应该在商业一类企业中全面推行经理层成员任期制和契约化管理，实施以劳动合同管理为基础、以岗位管理为核心的市场化用工制度。
    在推动国有企业公平参与市场竞争方面，在电网、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，要全面放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。针对国家电网、南方电网等企业要剥离其竞争性业务，只保留其网络环节的自然垄断性业务，使其逐步从竞争二类转为公益类企业。对于无法剥离行政性业务的企业，也针对其市场业务和行政业务员进行分类核算，建立健全符合国际惯例的补贴体系，形成科学合理、稳定可靠、公开透明的补偿机制。
    （作者系中国社会科学院经济研究所所长、研究员）
    原文链接：http://paper.cntheory.com/html/2020-10/07/nw.D110000xxsb_20201007_1-A3.htm
    关键词： “十四五”；国有企业；改革；高质量发展
    （编辑：王山；审校：王砚峰）