魏后凯：构建有利于共同富裕的城镇规模结构

    
    
    国家“十四五”规划明确指出，要优化提升超大特大城市中心城区功能，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展。在此背景下，中国城市百人论坛与中国科学院科技战略咨询研究院联合举办中国城市百人论坛2021秋季论坛，邀请城市研究领域知名专家学者就“超大特大中心城市可持续发展”主题进行深入研讨。会后，论坛秘书处对专家们的精彩发言进行了整理，经各位专家审阅后将在本公众号陆续编发。以下为中国社会科学院农村发展研究所所长、论坛成员魏后凯研究员的演讲实录。
    大家好！我们最近主要在做中国新型城镇化战略与政策研究，所以我讲的主题《构建有利于共同富裕的城镇规模结构》。
    大家知道，当前的中心任务是在高质量发展中逐步实现共同富裕。今年7月1号，总书记已经宣布，我们在中华大地上全面建成了小康社会。党的十九大已经明确，到2050年要建成社会主义现代化强国，基本实现全体人民共同富裕。所以，全面建成小康社会之后，我们的中心任务是在高质量发展中逐步实现共同富裕，因为共同富裕是社会主义的本质要求，也是全面建设社会主义现代化国家的根本目标。
    党的十九大报告明确提出来，到2050年要基本实现全体人民共同富裕；十九届五中全会和“十四五”规划纲要又提出来，到2035年全体人民共同富裕要取得更为明显的实质性进展。我以为，是否有利于共同富裕，对推进城镇化和构建城镇规模结构而言，都是一个重要的度量标准。过去我曾做过一个研究，探讨了实现全面小康以后，我国从全面小康迈向共同富裕的社会阶段划分问题。
    根据我个人的推算，我国可能在2023～2024年迈入高收入国家行列。现在中央已经明确要在2035年基本实现现代化，假如我们把基本现代化作为相对富裕标准的话，也就是说2035年以后，我国将进入相对富裕社会。到2050年，我国将建成现代化强国，基本实现共同富裕，如果把基本实现共同富裕作为共同富裕社会门槛的话，那么我国有可能在2050年进入共同富裕社会。也就是说，在全面建成小康社会之后，从今年开始我国已经正式进入了全面小康社会，2035年我国将进入相对富裕社会，2050年将进入共同富裕社会。当然，这是我个人对中国社会形态的分类。2021～2035年我国处于全面小康社会，人民生活总体宽裕；2036～2050年我国处于相对富裕社会，人民生活较为富足；2050年以后我国将进入共同富裕社会，人民生活富足、包容，实现共同富裕。当前，中央已经明确，到2035年要基本实现社会主义现代化，基本公共服务实现均等化，人均GDP达到中等发达国家水平，届时人民生活将更为宽裕。
    过去我也做了研究，前些年，中国的城镇规模增长曾经出现了两极化的趋势：一方面超大特大城市急剧扩张，规模不断膨胀；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城镇出现了萎缩。我们过去有大量的数据来支撑中国城镇规模增长的两极化趋势，到目前为止，虽然我国全面建成了小康社会，但这种两极化的趋势并没有从根本上得到扭转。我个人认为，这种两极化的趋势将不利于共同富裕目标的实现。也就是说在共同富裕的目标下，无论是超大城市、特大城市还是广大的中小城市和小城镇都要实现高水平、高质量的协调发展，我们不能说超大特大城市要实现富裕，中小城市和小城镇不实现富裕，而应该是包括不同规模的所有城镇都要逐步实现共同富裕。所以，我认为有利于共同富裕的大中小城市和小城镇的协调发展应该是我们判断城镇化格局是否科学合理的重要标志。如果大中小城市和小城镇不能实现协调发展就不能建立一个科学合理的城镇化规模格局，就不可能最终实现共同富裕的目标。
    当前中央已经明确，到2035年要基本实现新“四化”即新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，这里就包括基本实现城镇化。2035年要基本实现城镇化，我们怎么来进行考量？主要是从两方面来考虑：一是基本实现，我以为城镇化的实现程度达到80%左右，就可以算是基本实现；二是城镇化包括数量也包括质量，二者都要满足基本实现的要求。
    进入“十三五”时期，中国城镇化已经全面减速。按照七普修订数据，自2016年西部地区城镇化率超过50%以后，四大区域城镇化率都越过了50%的拐点，进入到城镇化减速阶段。除个别年份，比如东部地区2020年和东北地区2018年城镇化增速在加快，“十三五”时期全国和四大区域城镇化的速度都是减速的，而且中西部地区城镇化的增速要远快于东部地区。正因为如此，中西部与东部地区之间城镇化率的差距在不断地缩小。我们可以清楚地看到，东部与中部地区之间的城镇化率差距，从2015年的13.82个百分点减少到2020年的11.76个百分点，而同期东部与西部地区之间的差距由15.84个百分点减少到13.49个百分点。
    从常住人口城镇化率来看，我们课题组对2021～2035年中国城镇化率做了一个预测。2020年我国常住人口城镇化率是63.89%。根据我们预测，到2025年，按新的七普数据，我国常住人口城镇化率有可能达到67.9%，到2035年有可能达到74.4%。按照国家“十四五”规划，2025年我国常住人口城镇化率的目标是65%。当然这个目标是按照未修订的2019年数据来测算的。按照七普修订后的数据，2019年我国城镇化率比原数据增加了3.3个百分点，据此预测的城镇化率当然就更高一些。这样2035年常住人口城镇化率将达到74%左右。过去我们曾经做过研究，中国城镇化率的天花板可能在85%左右，那样我国常住人口城镇化率的实现程度已经达到了87.5%，基本实现城镇化。从数量上来看，或者从常住人口城镇化率来看， 一点问题都没有。
    问题在于，从户籍人口城镇化率看，要基本实现城镇化难度较大。根据七普修订数据，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的两率差距在“十三五”期间不但没有缩小反而在不断地扩大。2015年，中国户籍人口城镇化率为39.9%，比常住人口城镇化率低了17.4个百分点；到2020年，户籍人口城镇化率也在不断地增加，达到了45.4%，但它比常住人口城镇化率低了18.5个百分点，也就是说“十三五”期间，两率差距不断缩小的目标并没有实现，这期间两率差距反而扩大了1.1个百分点。正是由于这种两率差距，目前中国城镇常住人口中尚有2.61亿农业户籍人口。怎么来逐步缩小两率差距，这是未来需要深入探讨的一个重大现实问题。
    2035年，要基本实现城镇化重点难点在质量。首先，要实现两率的并轨，最终实现市民化与城镇化的同步。最关键的是户籍人口城镇化率提高的幅度要大于常住人口城镇化率提高的幅度。其次，要对城镇化的规模结构进行优化，实现大中小城市和小城镇的协调发展.第三，要加快基本公共服务的均等化，全面维护进城农民的各项权利，这里的核心，是要解决进城落户农民“三权”的退出问题。
    下面，我想重点谈一下2035年的城镇化规模格局。根据我们课题组的研究，2035年，城区人口1000万以上的超大城市数量在现有增长的基础上将会继续增加，50万～100万的中等城市将成为突出的短板，小城市和小城镇将成为吸纳城镇人口的核心载体。我们做了一个模拟预测，如果按照现有的趋势发展下去，对超大特大城市扩张不加限制的，到2035年我国超大城市数量将达到12个；其城区人口占全部城镇（1万人以上）人口比重将达到14.7%。中等城市，虽然有115个，但其人口比重只有7.9%，而小城市和小城镇（1万～50万）大概1.6万多个，它吸纳的城镇人口比重在55%左右，超过了一半。当然，这里只是一个初步的模拟预测。
    按照七普的数据，2020年我国超大城市一共是七座，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，它们的城区人口都超过了1000万，根据我们的模拟，到2035年，如果按照这种态势发展下去，超大城市还有可能会增加5座达到12座。这些年来我国超大城市扩张得很快，2000年的时候1座都没有，2010年是3座，2020年七普的数据是7座，我们预计到2035年可能达到12座。再从超大城市城区人口比重来看，2000年是0%，2010年是6.5%，2020年是12.3%。当然，这是超大城市城区人口占全国总城镇人口的比重，和前面提到的2035年这个比重的分母是有差异的。
    未来我国超大特大城市应该向现代化都市圈方向发展。中央已经明确，要加快城市群和都市圈轨道交通网络化，建设现代化都市圈。为此，应采取多方面措施优化都市圈的空间结构。根据我们的研究，未来中国应建设34个高品质的国家级都市圈。如何优化都市圈空间结构？一是要严格控制县改区，防止超大特大城市摊大饼式无序蔓延；二是推进中心区功能和产业扩散；三是要大力发展现代城郊经济。当前，城郊经济正在从分化走向协调发展。现代城郊经济具有高度融合、高度一体化、都市型城郊产业、新型集体经济等特点。但是它现在面临的困境是城郊经济在不断地分化，北京也是这样的，主要原因在于它的区位条件、历史积淀、产业选择和能人效应。为此，应采取有效措施促进城郊经济协调发展，实现大都市圈共同繁荣。当然，这里面有三个着力点：一要做好产业的选择，发挥能人效应；二要做好政府的规划引导和扶持；三要构建多层次、多领域、多形式的发展共同体。在中小城市和小城镇中，一定要加快推进县城的发展。目前我国的县城虽然仍存在诸多的短板，但我认为，未来的发展潜力巨大。现在县城的短板在哪儿？主要体现在基础设施落后，公共服务差距大；产业支撑不足，就业岗位缺乏；农民落户的意愿比较低；因为区位和资源禀赋的不同，县域分化明显加快。
    如何加快推进县城的发展？一是要实行差别化战略，重点是加快撤县设市的步伐，并按照现代小城市的标准来推进县城的建设。二是要强化县城的中心功能，重点是加强基础设施建设，提高公共服务水平和质量，增强县城的中心功能和综合服务能力，辐射带动小城镇和乡村发展。三是要赋予县城更多的资源整合使用的自主权，还要防止资源过度地集中，产生“虹吸”效应。当然，也不能把资源都投到县城里，其他的建制镇同样需要协同发展。四是增强产业支撑能力，建立各具特色，符合主体功能定位的现代产业体系。五是提高县城的人口吸纳能力和吸引力。