涂龙力：《闲谈税语》（40）：“个人所得税实体与程序制度的现状”（三）---个人所得税程序制度的现状与改革

    总书记指出，加强对高收入的规范和调节。要合理调节过高收入，规范资本性所得管理。《辅导读本》也指出，要深化税收征管制度改革，健全自然人税费服务与监管体系,提升税收监管能力。 2022年7月，中央第七巡视组向国家税务总局反馈巡视情况时指出，推进税收法制化建设有欠缺；深化税收征管改革有不足，防范化解风险存在弱项。因此，加强对高收入高净值自然人监管是个税程序制度改革的重中之重。当前，高收入高净值自然人个税征管存在的主要问题：一是法律制度有欠缺。比如，高收入高净值自然人界定缺乏法定标准；综合与分类相结合的二元税制下诱发逃避税；二是征管改革不足易生滥用核定征收、拆分收入等偷税逃税；三是社会共治乏力，信息共享机制不畅，信用管理体系亟待完善，资本出逃监管措施不力；四是防范风险有弱项，比如反避税手段极不成熟，条款设置原则性，可操作性不强；五是高收入高净值自然人缴纳占比偏低。目前大部分的个人所得税收入来源于工薪阶层的工资性收入，2021年个税收入仅1．4万亿，占8．1%．按高收入数额匡算应当至少与企业所得税相当（2013年我曾匡算个税收入3．6万亿，美一学者计算9．6万亿）等等。近年来高收入高净值自然人采用股权转让不申报或虚假申报；阴阳合同、现金收款隐匿收入；编造虚假交易套现发薪；转变收入性质逃避纳税；冒用身份信息拆分收入；利用税收洼地转移收入；虚开发票冲减收入等手段逃避税的案例屡见不鲜。
    2022审计署在向全国人大常委会提交的审计报告中提到个人所得税的征管执法不严问题。与此同时， 财政部税务总局在问题整改和下一步工作安排中则将个人股权转让交易和核定征收锁定为税收程序制度改革的重点。
    股权转让早已入税务机关法眼。2014年国家税务总局下发第67号公告《股权转让所得个人所得税管理办法(试行)》。《办法》明确了股权转让行为的界定，股权转让收入确定的原则，核定股权转让收入、条件、方法、纳税地点和纳税时点的确认以及股权原值的确认等一系列重要问题。2018年个人所得税法第十五条第二款规定，个人转让股权办理变更登记的，市场主体登记机关应当查验与该股权交易相关的个人所得税的完税凭证。2021年财政部 税务总局下发关于权益性投资经营所得个人所得税征收管理的41公告，进一步规范股权转让征管。近年来高收入、高净值自然人通过股权转让采用股权转让不申报或虚假申报；频繁变更股东逃避缴纳个税；转让签订阴阳合同或大幅降低转让价格；利用合伙企业核定经营所得降低税负；自然人股权转让原值确认重大失真；非居民个人间接转让中国境内公司股权；非居民个人和非居民企业间接转让境内公司股权；居民个人境外间接股权转让等手段逃避税的案例也层出不穷。
    核定征收是与查帐征收相对应的一种税收征收方式，虽粗放但却受到纳税人欢迎。核定征收的范围、程序、方法等内容在《税收征收管理法》《个人所得税法实施条例》《个体工商户个人所得税计税办法》《财政部 国家税务总局关于印发关于个人独资企业<和合伙企业投资者征收个人所得税的法规>的通知》以及行业规范性文件中均有具体规定。随着新业态、新经营模式的的不断涌现，特别个税实体制度的缺陷，核定征收竞成为明星、网红、高收入群体一种变异的“税收优惠”。范冰冰、黄薇、郑爽、吴亦凡等人都是通过核定征收采取转变收入性质、虚报收入、虚构业务、折分收入、虚假投资、境外隐匿收入等方式达到逃避税案值亿万级以上的经典案例。因此，财政部 国家税务总局41号公告实质上是对审计署针关于核定征收问题的回应。税务总局对个人所得税核定征收进行规范，在15个省分两批开展试点，共调整规范近8万户企业。
    愚以为，41号文适用对象是独资合伙企业，适用范围是权益性投资经营所得。言外之意，41号文仅适用独资合伙企业的权益性投资项目，此外，其他纳税人的非权益性投资项目仍可适用核定征收。比如，2022年企业依旧可以继续享受核定征收政策。只不过是地区之间具有差异，在相关的地区中就有核定征收政策。比如在重庆下发关于核定征收个人所得税有关问题的公告、上海制定了个体户核定征收标准条件、宁波公布经营所得个人所得税核定征收管理工作指引等。核定征收与查帐征收的区别在于税负不同，一般情况下核定税负小于查帐，这正是纳税人对核定征收趋之若鹜的实体制度原因。这也是下一步推动个税实体制度改革、优化完善个税税率结构的动因。
    除了高收入高净值群体利用股权转让、核定征收等手段实施逃避个税以外，巡视组提出的推进税收法制化建设有欠缺，深化税收征管改革有不足，防范化解风险存在弱项等程序问题还表现在：
    一、推进税收法制化建设有欠缺
    这种欠缺集中表现在税收征管法修订滞后，现行征管法已不适应当前的税收征管改革的实践，这是防范化解风险存在弱项的法制根源，也是基层税务机关最大的风险所在。2015年的征求意见稿应当及时修订出台，这是广大基层税干的急难愁盼的税收立法问题，希望有关部门落实总书记重要讲话，不要相互推诿、久拖不决。限于篇幅，修订征管法的内容将另文专述。
    二、征管基本程序改革不足
    纳税申报、税款缴纳是税收征管的五大基本程序的重要环节，纳税申报是基本程序的前置环节，改革的趋势是自行申报包括修正申报。纳税申报包括预扣预缴税款和汇算清缴两个重要环节。2019年实施新的个税法第十至第十五条均有明确规定，另外还下发了国家税务总局2019年第44号、2020年第13、19号、2021年第2号、2022年第1号 等专门针对这两个环节的公告。从执行看存在以下不足：（一）预扣预缴与汇算清缴的协调不够。一是预扣预缴作用发挥不充分。二是汇算清缴制度功能错位。（二）扣缴义务人与纳税人权责不清，扣缴信息反馈机制不够完善，缺乏法律规范。（三）实体制度缺陷导致征管效率不高，一是正列举法确认所得项目存在滞后性。二是所得项目之间界限不清存在交叉。三是统一税制与区域税收竞争产生的负面效应。（四）核定征收税负率偏低影响税收公平。（五）缺乏专门征管机构和专业税务人员落实对个人所得税的精细化和专业化管理。
    三、防范化解风险存在弱项
    个人所得税最大的防范化解风险的弱项在于社会共治不到位。个人所得税涉及面广，尤其高收入高净值群体多为强势群体，综合所得项目扩围、45%最高边际税率的调整都涉及这个强势群体，这个群体的税法遵从度对推进个税改革将起到重要的双重作用。税务机关尤其基层税务执法机关防范化解个税征管风险的最大弱项就在于税收共治机制的不完善、不到位，尤其是涉税信息的共治共享。现代化的信见手段比如金四工程能解决技术层面的问题，但解决个税社会共治则作用有限。