我国政策性农业保险问题探究

摘要：大力发展政策性农业保险，利国利民，对于保护农民的生产积极性，为农业和农村经济协调发展提供有力的社会保障。鉴于此。国家应给予高度重视，针对我国农业保险存在的问题，采取各项强有力措施，努力建立一个具有中国特色的、全国性与区域性相结合的多层次政策性农业保险体制。而国家强力推进政策性农业保险，给予多种政策性的支持，将切实帮助农民、扶持生产，为解决“三农”问题做出积极贡献。
    关键词：政策性农业保险，农业保险职能，政策扶持

我国是世界农业大国，农业是我国国民经济的基础产业，同时我国也是世界上农业自然灾害最多的国家，所以农业在我国也是低效益、高风险的弱势产业的代名词。但是这种高风险的产业目前在我国却没有得到保险业的有力支撑，尤其是商业性农业保险因为种种原因，不但没有随着我国农业的快速发展而壮大，反而在范围和份额上停滞不前，部分地区甚至出现了萎缩的局面。基于当前的情况，我国亟待建立符合我国国情的政策性农业保险体系，通过完善的政策性农业保险制度带动我国农业保险的整体良性发展。
    一、政策性农业保险的内涵
    
    目前在国外的保险范畴中并没有“政策性农业保险”的称谓，因此关于国外对其内涵的界定也就无从参考。近些年来，我国有多位学者及业内人士分别从不同角度对政策性农业保险进行了研究与界定。唐金成（2005）认为，政策性农业保险关键是要建立在政府的政策框架下，统筹国家、保险公司与农民的各方利益；施红（2008）认为，政策性农业保险是由政府作为风险配置主体介入农业保险的风险配置过程的一类特殊类型的农业保险；庞在礼（2010）提出，政策性农业保险是以政府为主导，商业保险公司承办，农民自愿投保，由国家财政对保费给予补贴，按商业保险规则运作，并提供专业化保险服务的一种农业保险。
    基于上述研究理论成果，结合政策性农业保险的实践，本文认为，所谓的政策性农业保险是指政府为了实现特定的政策目标，以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对相关农业保险业务参与主体因遭受自然灾害或意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。
    二、政策性农业保险的职能
    我国的政策性农业保险的首要目标并非是经济利益的最大化，而是有着明确的公共利益取向，增进社会福利水平，促进社会公平。政策性农业保险作为保险的组成部分，在农业领域发挥着经济补偿、资金融通和促进农业可持续发展职能。其中经济补偿职能为基本职能，后两者为衍生职能。
    （一）分散农业风险，补偿农业损失。农业的产业特征决定了它属于弱质产业，其风险主要来有自然风险、市场风险和社会风险。其中，自然风险主要是指由自然灾害：包括农作物病虫害）造成的欠产欠收；市场风险主要指因农产品市场价格波动导致农民收入的减少；社会风险是指由于个人或团体的社会行为不当所造成的风险。一般而言，政策性农业保险主要是针对自然灾害所造成的损失而设计。它可以采取强制加自愿的形式尽可能最大范围、最大限度的将农业生产者的利益纳入保险范畴，建立起保险基金。将少数主体所遭遇的特定农业风险分散在所有参保主体中间，当约定的保险事项发生后，政策性农业保险经营者将按照约定对被保险人给予一定的损失补偿。这是政策性农业保险最核心的基本职能。
    （二）融通农村资金。在我国，农村居民通常以储蓄作为单一的理财方式，政策性农业保险经营者可以通过收取保险费而掌握大量保费资金，通过对部分闲置资金的合理运用，将农村闲散资金转化为投资，在提高资金使用效率的同时，分散了农村居民储蓄过于集中于银行所形成的金融风险，有利于促进农村资本的合理流动，优化农村金融资源的配置。这是政策性农业保险运作机制的衍生职能之一。
    （三）促进农业的可持续化发展。由于农业其原生的弱势基础地位及高风险性，导致了严重的市场失灵，这也就决定了它必须要依靠一个以政府为主导的、专一的、分担的政策保险机制做保障，这有利于增加农民的收入，当农民收入得到稳步提高后又会加强对农业生产的投入，进而促进农业的持续健康发展。这也是政策性农业保险运作机制的衍生职能。
    三、当前我国政策性农业保险存在的主要问题
    建立政策性农业保险制度，是国家农业支持保护体系的重要组成部分，对于确保农业经济的可持续增长具有重要的保障作用。当前我国的政策性农业保险的发展仍处于起步探索阶段，尚存在种种问题，远不能适应我国大力发展现代农业的需要。其主要问题存在于以下几个方面。
    （一）对政策性农业保险的认知尚有欠缺
    
    尽管政策性农业保险在我国部分地区取得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认知仍存在较大的欠缺。地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。有的地方政府把推行农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是一种“滥收费”。加之我国各地区的经济实力有较大差距，一些经济实力较弱的地方政府害怕遇到大灾后没有足够的资金做保障，从而影响了使得地方上的积极性。
    （二）缺乏完善的法律法规支持
    
    国内外的理论与实践已经充分证明，政策性农业保险作为一种农业发展的保护制度，它对相关法律法规的依赖性很强，这些法律法规是政策性农业保险发展的前提和保证。但目前在我国，还没有一套完整的法律、法规对政策性保险业务予以足够的扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。自2009年10月1日起实行的《中华人民共和国保险法》中，涉及农业保险的也仅有一条，即“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。但是条例中提到的相关法律、法规我国至今仍没有出台，导致农业保险经营一直无法可依，极大地制约了农业保险的制度化、规范化发展。
    （三）农业生产者依赖心理强，保险意识淡薄
    
    一方面，在我国很多地区，农民自给自足的小农经济观念依然很浓厚，风险意识淡薄，尤其是农业欠发达地区，农民的温饱问题还未得到解决，更谈不上购买保险了。长期以来，当发生自然灾害给农民带来较大损失时，往往都是由各级政府直接拨专款进行救济，养成了农民一遇灾害便坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。另一方面，由于宣传力度不够，加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性。而且由于受教育程度普遍较低，绝大多数的农民分不清农业保险所拥有的明确范围和界定，更谈不上在农业保险中的道德诚信。这些因素都在很大程度上制约了农业保险的发展。
    （四）地方政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制
    
    我国自2005年以来选定了部分省市作为推进政策性农业保险的试点，由政府财政对参保农户的保费支出给予部分财政补贴，但是如果此项政策全面铺开，那么给各地财政带来的压力必然大大增加。而中央的财政扶持政策尚不明朗，巨灾补偿基金和农业保险法定再保险的保障机制还没有建立起来，一旦发生严重自然灾害需要巨额赔付时，单靠地方财政的力量可能无法及时补偿农户的损失，最终会出现“保费补得起，但来了大灾却赔不起”的尴尬局面。因此，尽管中央要求积极扶植政策性农业保险的发展，大多数地区在没有得到足够的支持之前，不敢贸然行事，更多的是等待观望。这也是政策性农业保险发展缓慢的一个重要原因。
    （五）专业技术和人才匮乏
    
    农业保险的自身特点对专业性的要求很高，相关人员既要具备熟练的保险业务技能{如风险评估、费率厘定、保单设计等），又要精通非常专业的农业相关技术（如气象、育种、植保、畜禽疾病防治等），否则无法正常开展经营。但从另一方面来说，发展农业保险要求既了解农业的基本规律，又熟悉保险；既要遵循国家农业保险的政策，还要善于宣传；既要知道保险的内容和条款，还要了解农民心理的专业人员严重匮乏。没有足够的保险专业人员就无法开展特定的保险业务，更严重影响了经营范围的扩大和业务水平的提高，农业保险业务严重亏损的局面就无法得到根本的扭转，在全国大面积的开展更是无从谈起。技术上的制约和人才的匮乏，已经成为制约我国农业保险发展的一大瓶颈。
    四、加快发展我国政策性农业保险的几点建议
    
    纵观世界上目前开展农业保险比较好的国家，一般都是根据本国农业发展的具体特点，基本上都是实施政府导向型的农业保险政策，不能单纯依靠商业保险来解决农业保险的众多问题。从我国20多年来农业保险的发展轨迹来看，没有政府的正确引导和有力保障是无法保证农业保险的全面推广和健康发展的。我们应该尽快从法规完善、大力宣传、健全再保险和巨灾保险机制以及加速专业人才培训等方面入手，确保农业保险走上良性循环的发展道路。
    （一）尽快完善农业保险法律、法规体系
    
    由于农业保险的政策性属性，很多国家都是把立法放在首位，给予农业保险足够的制度保障。如美国在1938年就通过了《联邦农作物保险法》，1994年出台了《农作物保险改革法》，日本于1947年出台《农业灾害补偿法》等，这些法律都在各自的农业保险发展过程中发挥了重要的促进和保障作用。据此，笔者建议我国相关部门应该加快农业保险立法进程，明确各级政府在农业保护制度中的主体地位，确定农业保险的经营目标、保障范围、运行机构与运行方式、农民的参与方式、参与方的权利义务、财政补贴标准、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合等内容，为农业保险提供充分且实际可行的法律保障，促进政策性农业保险的法制化、制度化、规范化发展。
    （二）加速建立对农业保险的财政扶持机制
    
    政策性农业保险的发展规模很大程度上依靠各级政府的扶持力度。中央政府应允许备级地方政府根据本地区的实际情况，对政策性农业保险积极探索创新，促进市场机制与财政手段的良好对接。最大限度的利用世贸组织允许各国支持农业的“绿箱政策”，加快建立对政策性农业保险的财政支持机制，加大对农业保险的扶持力度。这其中可以率先从以下几方面来入手。
    1、完善农业保险保费补贴政策。一方面要激励商业保险公司经营农业保险，可以向其提供经营管理费用补贴和再保险费补贴；另一方面要对参保农业生产者进行保费补贴。在这些补贴中，可以通过差异化补贴策略，调动保险公司和农户的积极性。同时对于中西部欠发达地区，中央财政应格外加大补贴力度，调动地方政府的参与热情。进而逐步建立鼓励和扶持政策性农业保险保费补贴的长效机制，保证政策性农业保险的可持续健康发展。
    2、制定税收优惠政策。对农业保险提供税收优惠是国际普遍做法。我国应当结合自己实际进行积极改革，进一步实行税收优惠政策。一是对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，吸引农业生产者参保；二是规定经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金建立保险准备金，允许其在税前扣除，以增加经营主体的抗风险能力。
    （三）加强政策性农业保险宣传力度
    
    政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，但在广大的农村地区，信息来源渠道有限，农业保险对于广大农民来说仍然很陌生。由于对保险的不了解，广大农民的保险意识非常浅薄，这也给农村保险业务发展带来了极大困难。为此，各级政府应通过各种为广大农民乐于接受的渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，加强农民对农业保险基本职能的认识，尤其是加大对年轻一代的培训力度，发挥其带动效应，逐步培育广大农民的保险意识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动我国政策性农业保险稳步向前发展。
    （四）加强农业保险专业人才的队伍建设
    
    我国的农村人口接近八亿，人口基数大，即使参保率不高，参保人数仍然是一个庞大的数字。但由于农业保险专业人才极度匮乏，在受理索赔后，理赔过程耗时太长，对于具有明显季节性的农业生产而言时效性不强，这样既无法提高业务质量，又影响经营范围的扩大和业务水平的提高。因此政府要充分认识到培养专业化农业保险人才的重要性，加快出台相关倾斜政策，拔专款培养专业化的农业保险人才，积极吸纳优秀人才进入到农业保险人才队伍中，同时对在岗农业保险员工进行专业化知识的培训，以高素质的业务人才为广大农户提供优质高效的保险服务。
    五、结束语
    
    建立有中国特色的政策性农业保险制度，对于我国构建和谐社会，全面建设小康社会意义重大。但我国农业保险的推广还任重道远，有很多具体的情况需要去积极探索、大胆实践。我国的农业保险应在政府的主导下，以政策为引导，以财政为推动，循序渐进，尽快建立起财政手段与市场机制良好对接的、多层次政策性农业保险体制，为我国发展农业现代化提供有力保障。
    参考文献：
    
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    [5]冯道星.农业保险存在四大难题[J].金融理论与实践，2010，（04）
    （作者： 保定职业技术学院 刘军 河北农业大学 刘爽 保定职业技术学院 朱明雯）