犹抱琵琶半遮面——对油气体制改革《意见》简评

    本文是对5月21日最新披露的油气体制改革方案的一个评论。油气体制改革方案，在笔者看来，除了披露的方式之外，没有“意外”。改革方向和内容基本符合笔者在系列评论文章第八篇中提到的“演进逻辑”与“改革预测”，即改革朝着“阻力最小”，而非“最优”的方向推进。原文首发在《中国能源报》2017年5月26日，为朱彤“油气体制改革系列评论”的第九篇。
    5月21日晚，新华社发布“中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》”（以下简称《意见》）新闻稿，简要介绍了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体方向和主要任务。除了这个被迅速大量转发的新闻通稿，油气体制改革方案的原始文件并未同步公布。业界翘首以盼、公布时间屡屡推迟的油气体制改革方案以这样一种与众不同的方式“亮相”，真正是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。
    事实上，这种半遮半掩的做法对改革本身没有任何好处。因为油气改革并不只是能源管理部门与市场中现有主要企业之间的互动，同样也影响到油气市场“潜在进入者”的相关决策，只有尽早全面公开改革文件，并尽快制定和发布相关细则，才能更好地调动各方力量参与改革，推动改革。我国的多数改革方案内容一般都比较“原则”，而这次通稿新华社新闻稿方式发布的油气体制改革方案的内容就更加“精炼”了。这也给各方解读者提供了很大的“自由发挥”的空间，从“毫无营养”的批评到“全面改革”赞扬都有。
    笔者不打算做过度解读，仅根据目前公开的有限信息谈三个问题：一是油气政策的核心目标；二是改革给潜在进入者带来的市场机会；三是油气改革的市场化的真实前景。
    一、油气政策的核心目标依然是能源供应安全
    从已经公开的信息看，这次《意见》的内容非常全面。“市场”与“政府”的作用，“油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价”等产业各个环节的改革，“企业、市场、政府”之间的利益关系，“安全、高效、创新、绿色”等各种目标都有提及，可以说是面面俱到。
    但综观全文，《意见》依然是把“能源安全”置于最重要的地位：不仅在新闻稿的多处提到要保障“能源安全”或“保证供应”，而且在改革的“安全、高效、创新、绿色”四大目标，“安全”置于首位。此外，在改革的六大原则有三个原则与“保障能源安全”或“安全供应”有关。
    事实上，面面俱到，实际上是“该（重点）到的没到”。因为我国石油天然气长期以来的主要问题是：在位的油气央企凭借行政垄断+经济（规模）垄断双重垄断控制行业经济活动，政府监管不力和干预过度、错位并存，导致市场竞争范围和效果非常有限。在这种情况下，要让市场在油气市场真正发挥“决定作用”，必须同时解决市场开放、存量市场重构和约束在位企业行为三大问题。《意见》虽然在油气产业的所有环节都提出了市场开放的原则性条款，但对关键的“存量市场重构”不置一词，这实际上就把市场开放的效果局限于“增量市场”。在这种情况下，市场在位者与市场新进入者竞争的公平性和竞争效果可想而知。不过，在十八届三中全会精神的“鼓舞”下，市场开放的程度，从而竞争效率较以前会有所提升，但这并不能实质性改变“能源供应安全为主，竞争效率为辅”的目标次序。
    二、潜在进入者的市场机会仅限于油气产业链的部分环节
    《意见》新闻稿简要描述了八个方面的重点改革任务，即开放上游、完善进出口、管道公平开放、下游竞争、定价机制、国企改革、油气储备、健全环保。不过，在“能源供应安全为主，竞争效率为辅”的目标架构下，在“大型国有油气公司主导的主旋律中，对市场潜在进入者来说，最大的市场机会来自管网公平开放，其次来自国企改革。
    油气管网，特别是天然气管网因具有自然垄断性，公平开放和有效监管对上下游市场竞争和行业整体效率至关重要。而天然气管网公平开放改革是到目前为止进展较快的一个领域。2014年以来，国家发展改革委和国家能源局先后颁布实施了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》、《天然气基础设施建设与运营管理办法》，《天然气管道运输价格管理办法（试行）》等部门规章的颁布，加上天然气价格改革的推进，对天然气下游增量需求，特别是LNG点供市场发展起到了积极的推动作用，对社会资本进入该领域提供了较好的市场机会。此外，天然气调峰政策和分级储备调峰机制确立和完善，也给社会资本提供一定的投资机会。
    国企改革给社会资本提供的市场机会表现在两个方面：一是国有油气企业专业化重组过程中的混改机会，以及专业化重组给现有的民营油服公司带来的市场机会；二是国有油气企业剥离社会职能，出售非主业资产给社会资本带来的投资机会。至于石油央企集团总部一级的“混改”，对社会资本来说是不是真正的“投资机会”，取决于国有资本管理体制改革的进展。
    对油气市场的潜在进入者来说，其他几个改革领域的机会大小取决于后续是否有《意见》之外的改革措施出台。比如，上游油气资源的开放机会，完全取决于是否解决绝大部分存量探矿权和采矿权区块为“三桶油”把持的问题；原油进口方面因为改革方针仅仅将开放局限于“原油进口使用权”，而非真正意义上的自由贸易。也就是说，只要原油在国内市场还不能成为自由贸易的商品，这一领域配置效率的改善就是有限的。
    三、市场在油气资源配置中发挥决定作用依然“任重道远”
    从1998年以来到十一届三中全会期间，我国油气体制基本上是按照“行政性垄断+局部市场化”的逻辑演进。十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”，以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”后，市场化进程改革力度有所加强。《意见》把“市场化”从个别领域扩展到了油气行业的所有领域，行政垄断必然被打破。不过，对在位企业的经济垄断问题没有任何说法。
    而且，从目前所看到的《意见》所体现的市场化仍然是“不完全的”。因为除了中游管网外，关于上游和下游的存量市场公平竞争问题甚至没有看到原则性的表述。没有市场的决定作用，政府也很难更好地发挥作用。因此，市场在油气资源配置中发挥决定作用依然“任重道远”。改革能否真正使市场起“决定作用”，取决于油气体制改革的主管部门能否后期推进中有效解决上述问题。