剧锦文：21世纪初：做强做大国企的年代

——“国企70年”之九　　
    来源:《企业观察报》,时间2019年7月12日 
    2001年11月10日，在卡塔尔首都多哈举行的世界贸易组织第四届部长级会议上，随着会议主席敲槌的落下，《关于中国加入世界贸易组织的决定》正式通过，这标志着中华人民共和国从2001年12月11日起正式成为世贸组织大家庭的一员。中国的成功“入世”深刻地影响了我国经济社会的方方面面，也对世界经济产生了重大影响。经过20世纪90年代市场化改革的全力推进，进入21世纪，我国经济的市场化程度大幅提高。根据樊纲等人的研究，2001年，我国产品市场的得分达到92%，要素市场的得分32.2%，政府与市场的关系、非国有经济的发展、市场中介发育和法律环境等指标都有一定的提高。正是在这个大的背景下，国有经济、国有企业的改革与发展迈上了新的征程。
    资本市场与国企产权改革
    20世纪90年代，部分国有企业通过资本市场实现了企业产权的多元化。这充分表明，资本市场是国有企业产权改革最有效的途径。进入21世纪以后，资本市场遂即成为国有企业产权制度改革的主战场。
    一、加快国有公司上市的步伐
    为了保证国有企业改制上市工作健康、有序、规范地进行，2003年11月，国务院办公厅转发了国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》，明确指出，国有企业改制要有预案，要做好对改制过程中的国有产权交易、定价、转让价款进行管理，要依法保护债权人利益，维护职工合法权益，并通过增资扩股来提高国有控股、参股企业国有股权或者非国有股比例。
    2005年12月，国务院转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，特别强调了企业改制必须事先认真制订改制方案。必须明确改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构;企业的债权、债务落实情况；职工安置方案；改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择，等等。
    在这些政策文件的规范下，国有企业改制上市工作稳步推进。国有公司特别是那些特大型国有公司除了积极寻求在国内资本市场改制上市外，也开始到境外资本市场挂牌上市。截至2007年底，中央企业控股的境内上市公司168家，股本总额占全部境内上市公司的33.34%；在香港上市公司60家，流通股股本占香港流通股的19.37%。
    二、进一步推进股权分置改革
    2003年之前，上市公司股权分置改革已经进行了探索性的尝试，2003年11月之后，股权分置改革进入全面实施阶段。2004年2月，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（简称“国九条”），正式提出股权分置的概念，并明确提出要“积极稳妥解决股权分置问题”。2005年4月29日，证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，指出股权分置试点时机已经成熟。2005年5月8日，上海、深圳证券交易所和中国证券登记结算公司发布《上市公司股权分置改革试点业务操作指引》。2005年9月以后，证监会陆续出台了相关配套文件，股权分置改革全面展开。截至2007年底，全国除金融机构控股的上市公司外，沪、深两市共1298家上市公司完成或者已经进入股权分置改革程序，占应改革公司的98%，未完成改革的上市公司仅33家。801家国有控股上市公司已有785家完成或启动了股改程序，占98%，国有控股上市公司股权分置改革已基本完成，这标志着部分国有企业通过资本市场真正实现了产权的多元化。
    三、整体上市
    随着国有上市公司股权分置改革的逐步完成，标志着以产权多元化为核心国企改革已经取得了实质性进展。2011年，国资委把工作重点放在了推进央企集团整体上市上。对于主业资产已经整体上市的央企，支持通过多种途径实施集团层面整体上市。涉及国家安全和国有经济命脉、必须采取国有独资形式的企业，首先要进行公司制改革，其他行业和领域的央企，要积极引进各类投资者，实现产权多元化。
    2008年，在股权分置改革近乎完成之际，国资委决定在中央企业公司制股份制改革中积极引入战略投资者，推进央企的产权多元化。对那些已经实现部分资产上市的企业，要通过增资扩股、收购资产等方式，把优良主营业务资产逐步注入上市公司，最终实现整体上市。在上市的资本市场选择上，央企整体上市主要采取“境外加境内”的A+H模式进行。
    在推进央企整体上市过程中，也遇到了许多难题，比如：一些企业资产质量和盈利能力难以达到整体上市标准；许多企业集团还没有完成股份制改革的任务，仍然按照《企业法》注册登记；企业集团的领导、管理体制及其经营机制基本没有转换到位；企业内部业务的整合和主营业务尚不理想；上市企业与存续企业之间的关系没有得到妥善处理，等等。针对这些问题，政府和国有资产监管机构重点推进了集团企业的公司制改造，解决企业的历史包袱，推进主辅分离和辅业改制，培育机构投资者和职业经理人等工作。
    四、国有企业产权制度改革的效果
    借助资本市场推进国有企业产权制度改革的成效是显著的。据国务院国有资产监督管理委员会的数据，截止到2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业中，有2514家实施了公司化改制，改制面近60%。国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为股权多元的股份制企业，改制面为52.7%。国有小企业改制面已达到80%以上。
    截止到2007年10月，中央企业控股的上市公司达到279家，总资产、净资产和净利润分别达到4.01万亿、2.14万亿和2730亿元，历史累计融资总额5700亿元人民币，中国移动、中国电信、武钢等一批大型公司基本实现了主营业务资产整体上市。截止到2010年12月，共有24家央企通过资产注入、增发和IPO实现了主营业务资产的整体上市。
    此外，随着中国加入WTO，我国迅速融入到世界经济的洪流之中，进入21世纪，信息化已经成为世界科学技术发展新的趋势。这些新技术迅速渗透到生产、营销，甚至企业组织形式等各个方面。特别是跨国公司之间纷纷结成联盟，共同进行研发并进行产业链的全球配置。这对于国有企业而言既是机遇也是挑战，竞争的压力迫使国有企业必须加大技术创新的力度，必须通过各种途径做强做大，提升在国际国内市场上的竞争能力。
    提升国有经济控制力和影响力的重组
    进入21世纪，国有企业的重组开始进入了新的时期，这又可分为前后两个阶段。在前一阶段，国有企业重组的重点依然在于如何在基础性产业领域发挥控制力，而后一阶段则转向了如何发挥国有企业的影响力以及在国际市场上的竞争力。
    一、更为明确的重组政策
    进入21世纪，特别是2003年中央政府设立了国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），彻底改变了过去对国有企业“五龙治水”的混乱局面，开始形成具有完整、统一出资人权利的国有资产监督管理机构。自此，国有企业的改革与重组就是在一个新的体制机制下，按照既定的规划、实施规则有序进行。为了保证国企重组过程有序进行，政府有关部门和国资委先后出台并实施了一系列更为明确也更具操作性的政策措施。
    1.国有经济重组的战略方针
    2002年11月党的十六大报告，以及2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。”2007年10月，胡锦涛在党的十七大上所作的报告也再次强调要优化国有经济布局和结构，增强国有经济的活力、控制力和影响力。
    2.新世纪国有企业重组的政策指向
    2006年12月18日国务院办公厅转发国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（以下简称《指导意见》），这个《指导意见》实际上成为了此后国有企业改革、重组的一个行动纲领（这里主要强调国有企业重组的一面，涉及改革的部分将在其他章节提及）。
    首先，《指导意见》明确提出国有资本调整和国有企业重组的主要目标，即进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，到2010年，国资委履行出资人职责的企业（以下简称中央企业）调整和重组至80～100家。
    其次，《指导意见》提出了国有企业产业分布的基本格局，即通过推动国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。重要行业和关键领域国有资本保持控股。
    第三，《指导意见》突出强调了对微观层面的国有企业资产重组
    二、重组的推进与效果
    随着党和政府关于国有经济战略性重组方针的确立，各级政府及国有资产监督管理委员会逐步进入落实阶段。现在看来，这一阶段国企重组收到了较为明显的效果。不仅国有经济在产业分布方面发生了进一步的改变，国有经济的总体规模、控制力和影响力也都得到了加强。
    （一）强化国有经济在基础产业的控制力
    在国有经济“有进有退、有所为有所不为”基本方针的指导下，各级政府及其国资委按照政府确立的国有企业调整、重组的原则，继续推动国有企业从竞争性产业领域逐步退出，继续强化其在基础产业和影响国计民生的重要产业中的控制地位。
    一方面，凡涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，国有经济不仅要加强，更要达到能够直接控制的程度。另一方面，国有企业在竞争性产业领域无需达到控制的地步，但要发挥影响力，国有企业也要具有竞争力。有些不适合国有企业存在的领域则加快其退出的步伐。
    首先，国有企业的产业分布发生了重大变化。
    在国民经济基础产业和支柱产业内，国有企业总的资产实力得到加强。截止到2008年上半年，中央企业82.8%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金和机械行业。中央企业承担着几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占75%。在国民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的25%，资产总额占75%，实现利润占到80%。
    在这个时期，国有企业不仅在工业领域实现“有进有退”，在金融、铁路、航空、仓储、邮政、军工、采掘与电信传输服务业等企业，国家资本占全部企业国家资本的比重也明显提高。2004年，这些行业企业所使用的国家资本占全部企业国家资本的比重超过了1/3，比1996年提高了约10个百分点。
    其次，国有企业的控制力和影响力。国有企业重组的目的之一在于提高国有经济的影响力和控制力。经过几年的调整和重组，已经有所成效。
    国有经济在石油和天然气开采业、煤炭开采和细选业、铁路运输业、航空运输、城市公共交通业、烟草制品业、新闻出版业、邮政业、金融保险业、地质勘探业、电力、燃气及水的生产与供应业等关系国计民生的重要行业，体现出绝对优势和控制力，国有资本所占比重均在70%以上，在一些更为重要的国民经济行业比重甚至超过了90%。进一步的分析发现，国有资本已不完全体现在国有企业之中，而是分布于各种经济类型之中，体现了国有经济对其他经济组织的控制力、影响力和广泛的参与度。
    （二）继续做强做大国有企业
    做强做大一些国有企业是这个时期政府和国资监管机构的重要目标。2006年出台的《指导意见》提出，要在2010年央企缩减到80～100家，时任国务院国资委主任的李荣融于2007年8月在北京召开的中央企业节能减排工作会议上甚至提出，如果中央企业不能在三年之内要做到行业前三名，国资委就要给他们找婆家。并且要从利润和成本控制水平、企业规模、研究开发费用以及资本保值增值率等指标进行量化考核。在如此强大的压力下，做强做大国有企业确实取得了成效。
    首先，推动资产进一步向国有大企业集中。根据国务院国资委财务监督与考核评价局发布于2011年10月14日的“中央企业2010年度总体运行情况”的资料，截止到2010年末，中央企业共有120家，拥有国有资本及权益为70791.7亿元，比2003年增加了4.2万亿元，年均递增13.6%。2010年度中央企业平均国有资产保值增值率为108.9%。在全部中央企业中，2010年度实现国有资产保值增值的企业有112家，占93.3%。国有资产保值增值率超过110%的企业有47家，占39.2%。
    资产向大企业集中形成了明显的规模经济效应。2010年度中央企业实现净利润8522.7亿元，比2009年增长42.8%。在全部中央企业中，2010年度实现净利润比2009年增长的企业有99家。2010年度中央企业平均总资产报酬率达到6.1%，比2009年上升0.8个百分点，总资产报酬率比上年提高的企业有78家；中央企业平均净资产收益率为9.5%，比2009年提高1.9个百分点，净资产收益率比上年提高的企业有79家；中央企业平均成本费用利润率为7.2%，比上年提高0.4个百分点，成本费用利润率比上年提高的企业有63家。
    其次，继续缩减国有企业的数量。2000年以后，针对国有企业分布过于分散的事实，政府通过鼓励并购、拍卖、破产等方式，大幅度削减国有企业的数量。2000年，国有企业有19.1万户，到2004年减少到17.9万户。2005年，地方国有企业比上年减少11489户。其中，县级企业减少8211户，占当年全部减少企业总数的76.8%。这其中小型国有企业占总数的96.3%，亏损企业占79.4%；尤其是仓储、批发零售以及餐饮业中企业数比上年减少7918户，占全部国有企业减少总数的74.1%。2006年继续上年的趋势，国企总户数减少到11.9万户，占全部企业数的比重由16.8%减少到5.9%，下降近11个百分点，地方国有企业再减少8156户，减幅达8.4%；小型企业比2005年净减少7581户，减幅为12.8%；尤其是竞争性行业的国有企业比上年减少7797户，减幅达8.3%。到了2010年国有企业已经减少到11.4万户。
    （三）地方国企的选择性退出
    比较有意思的现象是，这个时期地方政府却是在大力推进国有企业的退出。根据白津夫的资料，到了2003年前后，我国县级以下国有企业已经基本上没有了，地市一级中60%～83%卖掉了国有企业。2003年3月，西安市政府发出了500亿元国资的出售公告，之后重庆、上海分别推出千亿元国资的出售计划。2003年7月中旬，北京市政府推出104家国企的252亿元国资上市交易。2003年10月底，辽宁省拟出了千亿元国资进退的时间表。针对这一现象我个人的看法是，首先，当时的政策鼓励拍卖、出售国有资产，尤其是那些经营不佳的国有企业，卖掉了这些企业就等于地方政府甩掉了一个包袱；其次，由于国有企业可以通过划拨改变其实际的控制者，地方政府担心有些所属国有企业会被划拨出去。与其这样，还不如卖掉变现。
    （作者系中国社会科学院经济研究所研究员、博士生导师） 
    原文链接：http://www.cneo.com.cn/portal.php?mod=view&aid=137670