后工业社会公共管理中服务价值的自觉建构

【内容提要】 在过去很长的时间里，价值因素一直被拒绝于公共领域之外，当这个问题受到学界广泛关注的时候，却因无法冲破官僚制组织体系而寻不得合适的位置、摆不清合理的关系，进而不断做着徒劳无功的争论。工业社会拒绝价值的时代已经过去，而关于何者将引导公共管理理论与实践的争论又使我们陷入更为深层次的困惑之中，然而随着我们对工业社会领域分化和后工业社会领域融合的认识的不断深入，我们开始看到一些希望，那就是在后工业社会领域融合的过程中自觉建构一种普适性的价值，即服务价值。服务价值是整个服务型社会治理体系能够稳定地、持续地发展的前提，服务的社会治理作用将在制度上并通过制度贯彻到公共管理的一切活动中。
    【关 键 词】后工业社会 社会治理 公共管理 普适性价值 服务价值
    用历史的眼光来看，传统行政学的研究主要是依据工具理性展开的，按照早期学者的设计，传统行政学将价值因素剔除出公共领域之外。随着公共管理环境的日益复杂化，公共管理理论与实践需要走出这种单一性的境遇。无论是社会生活的日常领域的自主性萌动，还是近代社会的多元化发展趋势，以及公共管理决策活动的科学化走向，都是对官僚制形式合理性的有力冲击，并强烈地要求价值的“返魅”。当人们逐渐认识到这一问题之后，便努力探寻价值回归公共领域之路，由于理论指导的混沌和制度安排的犹豫，我们时常在不同的价值之间左右徘徊，做出非此即彼的选择。在理论研究中似乎无法找到定论，在组织设计上无法冲破官僚制组织体系所设定的既有框架，在社会治理改革中又无法找到一项合适的制度方案作为对以往社会治理方式的替代。这种寻不得、摆不清的尴尬状况使我们日益陷入徒劳无功的争论和深层次困惑当中。按照张康之教授所提出来的“农业社会-工业社会-后工业社会”的社会形态历时态划分和“统治型-管理型-服务型”的社会治理模式的解释框架，我们试图在对工业社会领域分化和后工业社会领域融合的认识中寻求在后工业社会建构一种普适性的价值，以引领公共管理的理论与实践。
    一、拒绝价值的年代已经过去
    
    在农业社会的治理体系中，统治者及其官僚直接运用手中所掌握的权力去支配和控制整个社会，这种控制方式是十分直接的，也毫无技术性可言。而在工业社会的治理体系中，以共同价值观为基础的高度组织化的控制方式则具有较强的技术性和工具性特征。与其说传统行政学研究的是行政的技术，倒不如说是在研究如何进行社会控制的技术。“人类的文明史是一部征服史，而近代的历史则表现为一部社会控制史。”[1]在传统行政学的研究视野里，公共部门乃至整个社会都是以控制为基本特征的，社会系统及其子系统都是相对封闭的，这不仅体现在它相对于外部环境的封闭性，而且还体现在它内部各个要素之间也是相对封闭的。为了实现行政活动稳定、有序、规范的运行，工业社会专业化的分工在组织各要素间形成了作为不同部门确定性的控制范围的明确边界，并在控制技术上保证了组织相对封闭的状态和环境因素的相对可控性。为此，早期学者在对待人的问题上要求剔除价值因素，在对待管理的问题上寻求科学化模式，在组织框架上追求形式理性，这些正是官僚制组织排斥环境不可控因素的具体表现。当遇到那些不可控因素时，组织会竭尽其能地拒绝或回避它们，甚至切断组织与它们之间的联系。只有当那些不可控因素无法回避时，组织才会调整自身的结构和运行机制来维系组织的生命。应该说，工业社会的各种组织形式，尤其是官僚制组织，是具备这种自我维系能力的，这也是这种组织类型能够找到的最适合低度复杂性和低度不确定性的社会环境的办法。
    在工业化过程中，脱离原有社会关系的人进入新的社会和组织之后，再嵌入到新的社会关系中，即组织化的控制关系。其中，组织只不过是实现社会控制一种相对有效的工具，因此，我们认为，组织的控制体系，尤其是组织内部的控制形态，可以看作是人类社会控制形态的一个“缩影”。传统行政学的理论与实践无不以“效率”作为一切行动的基本准则。在早期学者看来，控制既是效率得以实现的重要手段，又是效率的基本内容。只有环境是可控的，效率目标才能得到充分实现，也就是说，效率的获得是以组织的封闭性为基础的，因为，只有当组织作为一个封闭系统存在时，才能实现对组织及其成员的有效控制，组织的效率目标才能得以实现。在近代社会科学中，人们所揭示的并希望理解的现象无非是冲突和限制，力图在有效的社会控制中描绘出一幅幅“活力四射”的图景。在社会治理层面上，工业社会所崇尚的法制依托的主要是管理。管理方法和法律制度相互依托为控制的实现奠定了坚实的基础。基于法的权力与官僚化的语言被人们自然而然地接受，命令与服从通过这些语言工具进行传达，人们之间的沟通与交流在本质上只不过是通过命令—服从的强迫与被动的语言接受方式进行的，真正意义上的沟通与交流并没有得到实现。官僚制组织用机器运行的原理去解释一切，塑造了合乎复杂机械图式的组织和社会，去实现对组织和社会的控制。组织的领导者需要把利益冲突限制在可控制的范围内，以防止它成为组织良好秩序的破坏因素。沿着限制、规范和控制的思路发展出了一系列的技术与方法，在近代社会低度复杂性和低度不确定性的环境中是卓有成效的，这也正是传统行政学研究社会控制的技术性的一个重要原因。
    按照传统行政学的研究思路，“行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”[2]那么传统行政学至少在这样两点上已经做得相当出色了，一是把行政方法从经验的混乱和浪费中拯救了出来，在这一点上要感谢泰勒(Taylor)，他为我们找出了“一种最佳方法”，即科学管理。二是找到了一种稳定的原理，在这一点上要感谢马克斯·韦伯(Max Weber)，他为我们找到了官僚制理论。而统领这两者的正是现实社会中的混乱和浪费。政治学家威尔逊(Wilson)将其归咎于“政党分肥制”，而提出行政脱离政治独立出来的“政治—行政二分法”；管理学家泰勒将其归结为缺乏合适的方法，因而寻求科学的工作方法；社会学家韦伯将其理解为形式框架的缺乏，因而提出了构建一种基于工具理性的形式化框架。价值中立、科学管理和官僚制三者的结合奠定了20世纪早期行政学的科学化、技术化的模式，从而将价值因素彻底地从公共领域中剔除出去，将行政活动变成了可以通过科学设计展开的活动，也就是行政活动的展开是建立在对社会事实模型化、定量化分析基础上的。
    在一些学者看来，既然可以在理论设计上将价值从公共行政领域中剔除出去，那么工业社会在社会治理上所追寻的秩序同样可以通过科学设计来获得。这样我们就不难理解，为什么工业社会所基于的法的精神可以在轰轰烈烈的革命之后建立起良好的社会秩序。社会治理的一切环节、一切问题都被寄托于科学的设计并通过设计科学的组织展开，因此，工业社会在研究方法上对实证主义和工具主义情有独钟也同样不难理解了。在工业社会中，法律就是这种社会治理体系科学设计的最直接表现。通过法律制度，一切人与人之间的冲突与矛盾都被转化为人与制度之间的冲突与矛盾，因此设计精良的制度可以迅速化解人与人之间的冲突与矛盾，制度的改进与完善又可在人与制度发生冲突与矛盾时，发挥积极的作用。任何看似不可调和的冲突与矛盾，在工业社会的法律制度下，都可以获得解决，即使这种解决只是形式上的，但这足以让近代的先贤们做出社会秩序是可以设计的这一结论。
    实际上，在工业社会中被视为工具和组织机器的零部件的人才是构成社会的核心因素。就公共管理而言，它的行为主体是由公共管理者构成政府，作用对象是由人构成的社会，他们的思想、意识、观念、认知、价值观和道德素质等都是公共管理实践中重要的影响因素，甚至是决定性因素。一方面，在社会生活中扮演着不同角色的公共管理者是社会的人，存在着自由意志。诚如黑格尔所说，“人就是意志自由。”[3]公共管理者在不同角色之间可以依个人的自由意志做出特定的行为选择，一旦公共管理者所做出的行为选择不符合组织、上级或公众的期望，就只有诉诸工业社会强大的控制体系了。他们宁愿相信，“‘你想做什么，就做什么’——是毫无意义的。因为如果一个人丝毫不被行为规则所支配，他就不可能作为一个有理智的人来参与人类社会的活动。”[4]可以说，近代社会的法律规范具有倾向性和宽泛性，法律规范无法达到十分具体和精确，如果能够达到的话，也就失去了法律规范本身的意义了。那么，就必然需要公共管理者的自由意志，并据此将这些宽泛的法律规范，转化为具体、精确的行为规范。在这样的“转化”过程中，公共管理者的自由意志被加入到其中，在行为选择上融入了价值的特定功能。
    另一方面，作为社会构成要素的人在行为上必然具有自由选择的能力。“人的行为活动是受客观必然性的支配和社会历史条件的制约，但这并不因此就否定人有选择行为的自由。”[5]公共管理者与公众在特定规范的约束下展开活动，这并不能否定他们在行动上的自由选择能力。“意志自由只是人的意志对人的行为目的和行为方式进行选择的可能性。”[6]这种自由的实现取决于体现意志的行动的实现。“我们的行动是自由的，这种自由就形成了使我们承受褒贬的责任。”[7]不同的角色、责任以及价值之间的冲突，使人左右为难。所以近代社会的先贤们在对待这个问题上采取了消极的态度，即将价值因素从公共领域中剔除出去，以便于公共管理者能够摆脱价值冲突的困扰，在这一点上，他们收获甚微。因此，撇开价值因素，一味地追求科学化、定量化的工具研究，实际上是不能解决现实问题的，即使能够解决部分问题，也只是治标不治本的。
    二、后工业社会领域融合中的价值重构
    
    正如中国先秦“诸子百家”的争论和西方18世纪前后的启蒙思想家的探索活动一样，中国人文社会科学界就如何构建中国社会的宏大主题开展了广泛而有意义的探讨。当前，中国人文社会科学界的探讨主要表现为两种基本取向：一种主要倾向于引进西方近代社会发展在理论与实践上的成功经验来建构我们的社会；另一种是在中国农业社会和传统文化中寻找“盛世”之光，以期指导现今中国社会的构建。就这两种在中国人文社会科学研究中占主导地位的取向的共同特点而言，张康之指出：“其实，这两种取向的共同特点就是：都从某一或某些既有的思想或理论出发去剪裁中国现实，而不是从中国当前的现实出发去思考我们应当学习和借鉴什么。”[8]他提醒我们，那些既有的理论、思想发生的背景以及所要解决的问题，都是过往不再的。只有在此认识的基础上并积极地思考在中国社会建构时应确立的现实取向，我们的研究才具有更为积极的意义。基于他对于三种社会形态的划分以及领域分化与融合的研究，我们将思考后工业社会领域融合中的价值重构问题。
    农业社会是一种以社会等级化为标志，以权力意志为基本精神的社会形态。在这种社会形态中到处充斥着压迫、惩罚、强制与服从。相对于西方国家同一时代的社会形态，中国农业社会的权力治理方式是最为发达的，因为它在社会发展过程中实现了权力的文明化，即使这种“文明化”没有改变权力的根本性质以及权力主体与客体之间的压迫与服从关系。中国农业社会的制度在结构上是一种权力制度，在内容上它将社会化、政治化了的“家元”伦理关系吸纳到了它的等级化的制度框架中。正是由于这样的原因，很多学者误将中国的这种社会治理过程误解为“德治”。而实质上，中国农业社会的治理完全是一种“权治”，在这样的社会中是没有什么普适性价值可言的，至于那些常被误认为道德的、具有普适性特征的价值因素只不过是一些习俗，充其量也只是基于习俗并经过道德圣贤设计的统治价值。从某些角度看，农业社会的治理体系也要求统治者及其官僚持有一定的价值观念，具有一定的道德素养，遵从一定的道德规范，但这只是为了更好地实现阶级统治而设计出来的分属于不同阶层或对象的“权宜之计”。在它的价值体系中，不同的社会阶层分属于不同的价值体系，而真正基于某种价值的道德制度是需要建立在治理者与被治理者共处同一价值体系中的，中国农业社会价值体系鲜明的等级化显然与当今社会治理追求自由、平等、合作自治的追求是不相容的。
    就工业社会的治理体系而言，在近代社会的分化中产生了三大领域，即公共领域、私人领域和日常生活领域。“当然，公共领域、私人领域和日常生活领域实际上是社会生活的三种形态，是无法实体化的。不过，在这三个领域中，又分别存在着一些最具有代表性的实体，它们反映着三个领域的特征。比如，在公共领域中，政府应具有公共性的特征；在私人领域中，公司的私人性是显而易见的；在日常生活领域，家庭则是最具有日常性特征的。”[9]工业社会的领域分化所形成三种不同的生活领域对穿行于其中的人提出了不同的要求。比如，在日常生活领域中，人是其中最简单、最直接的行为承载者，它要求人根据习俗和习惯去开展有道德的活动。“如果人的行为表现出一种刻意的追求和谋划，就会被认为是做作的，是破坏和谐的因素。”[10]在私人领域中，人的能力是至关重要的因素，更是评价这一领域内活动的关键标准。也就是说，即使这个领域也要求人在交往的过程中讲道德，但这只是人为了取得成功，展现能力的一种方式而已。为了获取成功，人非常乐意地去计算和谋划，甚至毫无保留地将道德抛开。在公共领域中，存在着各种各样的原则和理念，不论它们是否正确，人都被要求按照它们行事，这种遵守和坚持是无条件的，即使人怀疑这些原则和理念的正确性，也无法对其进行修订，因为那已经不是个人的事情了。
    近代社会三大领域的分化赋予人以不同的角色，承担不同的角色要求，人就是这样穿行于这三个领域中，并不断地交换自己的角色的。当“领域穿行”与“角色交换”不合拍时，人就陷入深层次的价值困惑中，甚至将自己迷失于其中。也正是因为如此，工业社会通过科学设计将价值因素剔出了公共领域之外，以期能够使公共管理者摆脱价值困惑，然而结果却并不令人乐观。庆幸地是，随着20世纪政治社会化的趋势日益增强，公共领域与私人领域的分界开始变得模糊不清，私人的部分正在逐渐撤退，而公共的部分正在一步步地占领。与此同时，在人类开始从工业社会向后工业社会过渡的进程中，社会发展也出现了一种新的趋向，即近代社会分化进程的结束和领域融合趋势的开始，在这一变动趋势中，价值因素也逐渐向公共领域回归。
    20世纪后期，学者们普遍看到了这一变动趋势。“无论日常生活领域中的变动，还是社会的多元化，以及公共决策的科学性，都对形式合理性造成了冲击，要求价值因素介入到这个领域中来。”[11]在这种情况下，公共管理的使命就在于根据合作理性的要求去自觉地建构普适的价值，并在此基础上去建构道德制度和德治体系。
    三、作为后工业社会普适性价值的服务
    
    在人类社会的历史进程中，经历过漫长的农业社会之后，掀起了一场伟大的运动，即工业化，它带领人类告别农业社会，走向工业社会。在时间上，世界各国的工业化进程不是同步的，比如，20世纪中期，世界上的一些具有较大国际影响的西方国家基本上都完成了工业化的这一历史任务，甚至走上了工业社会的顶峰，并出现后工业化的迹象。而一些发展中国家直到20世纪后期才加入到这一历史进程中，虽然这些国家起步较晚，然而由于那些率先进入工业化进程的国家积累起了丰富的经验，使得这些发展中国家的工业化进程大大地缩短了。换言之，发展中国家只需要20多年的时间，就走完了发达国家几百年所走过的工业化的道路，并迅速进入发达工业社会的阶段。正当人类准备踏入21世纪门槛时，历史的号角再次吹响，一场新的历史转型已然摆在人类社会面前，无论是发达工业化国家还是发展中国家，都站在了同一起跑线上，一起面对后工业化的问题。
    即使有一些发展中国家起步较晚，仍然肩负着沉重的工业化任务，甚至有些还极力抗拒西方工业文明，但它们终归无法拒绝全球化的浪潮。整个世界被纠结到一起，国家间的距离被拉近，发展中国家与发达国家之间的关系或冲突变得非常直接。与此同时，高速发展的互联网将我们的世界变成了一个“地球村”，不仅人的社会角色和性别失去了原有的识别功能，甚至人的其他方面的特性在互联网中都被一并消解，在这种相互连接又相互消融的世界里，人的个性获得无限张扬。可以说，人类本身及其所构成的社会都发生了根本性的变化，如果仍然用旧观念去看这个世界，那么我们就会变得无法理解人类自身了。因此，要想理解人类自身，寻找解决社会治理问题的方式，就必须首先实现立场的根本性转变，必须在后工业社会高度复杂性和高度不确定性的意义上，确立一种实施社会治理的新观念和新视角。事实上，无论是自觉的还是被迫的，所有国家都应当无可回避地承担起后工业化的重大课题，并追求符合后工业社会时代特性的服务价值。
    人类在本性上是有理想的“政治动物”，换言之，人的理想反映在人类通过国家和社会组织集结成整体，共同追求“优良的生活”之中。当人类面临社会治理问题时，这种理想就直接地反映在对“优良的治理”的追求，并一直是激励人类社会永不停息地探索，推动着人类社会治理不断地进步，也同时推动着整个人类社会走向更加文明。因而，人类社会善治的追求是不断演进的过程。正如我们所看到的那样，在不同时代的不同社会中都会有着属于它那个时代人类追求和被作为“善治”社会治理的方式。
    在农业社会中，王朝的行政属于统治型社会治理模式的范畴，其治理活动主要是建立在权力关系基础上的，维护权力关系的工具主要是暴力和以暴力为后盾的强制力量。善治的追求正如亚里士多德在其《政治学》中不厌其烦地阐述的那样，主要体现在共同事务、共有工程建设等方面。当然，农业社会整体性的生活及其社会治理形态也是包括某种价值因素，但是它们大都是被农业社会的思想家们系统化了的感性的习俗体系，而且基于这种习俗体系而形成的道德规范也只是出于维护权力关系的一种补充性工具而已。在农业社会的治理活动中，“家元”伦理在这一治理体系和过程中发挥着一定的作用，即使这只是虚假的外衣，因为，一旦伦理道德与权力行使发生冲突时，伦理道德就必然要让位于权力并臣服于权力。
    在工业社会中，人类社会治理从统治型演变为了管理型的治理模式，农业社会的基于权力的治理所提出的善治标准，对于工业社会基于法律的治理而言，是没有什么实际意义的。工业社会的善治追求是体现在民主和法制的实现程度上的，它的管理型社会治理模式顺应了工业社会领域分化的要求，是工业社会科学设计理念的产物，它在名义上追求社会公正，突出公共精神，协调利益冲突，缓和社会矛盾，但在私有制的社会理想下，支离破碎的工业社会所确立的某些目标只不过是在制度层面上为少数人利益的实现提供的保障。因此，它不是社会治理的优良形态。如果说农业社会的治理还披着道德的虚假外衣的话，那么工业社会对伦理道德的压制就显得十分直接和露骨，完全封闭了伦理化的通路，从根本性质上反伦理精神，拒绝任何普世价值，建立了单向度的法律制度。既然工业社会拒绝了亚里士多德关于城邦“优良政体”的描述，那么，它的善治追求到了后工业社会也必将会被抛弃。
    在后工业社会中，人类所要建构起来的新型社会治理模式在形式上是公共管理，在实质上是服务型的社会治理。公共管理所要研究和探讨的是作为社会治理过程的服务型社会治理模式是如何得以实现的。“后工业化的过程中，我们所畅想的是后工业社会的‘优良政体’，而不是仅仅对工业社会政体、政治以及治理体系的改进，不仅仅是在已有的框架中加入价值的、‘实质理性’的因素，而是要对作为‘返魅’之内容的价值和‘实质理性’作出更明确的宣示，探索它们在制度设计和制度安排中如何转化为实践的问题。”[12]在人类社会不断追求善治的道路上，我们将沿着公共管理理念，自觉地进行社会治理模式的构建，基于公共管理的价值基础，超越工业社会的善治标准，去实现后工业社会基于道德的治理及其制度，即走向人类社会“德治”和“德制”的社会治理形态。
    在近代社会的学术研究中，学者们通过对农业社会和工业社会的伦理价值体系的比较，提出了一种整体主义和个体主义的解释框架，进而形成了将复杂问题简单化的研究倾向。其实，无论整体主义还是个体主义的学理设定并不具有什么真正的理论意义和实践意义。[13]然而，那些试图据此进行制度设计和制度安排的人在徒劳无功的争论以及脱离现实的纯理论设定中必然受到现实社会发展的嘲弄。在未来相当长的时期里，整体主义和个体主义的理论设定还会继续发挥着“意识形态”的功能，需要严防它跳出意识形态范畴，一跃成为指导制度设计和制度安排的终极理论。随着人类社会后工业化进程的开启，公共领域与私人领域的分界会逐渐消失，并以公共领域为主导，自觉扬弃工业社会的构建原则，迈向新的历史时代。所以，“后工业社会的公共领域将沿着合作理念去自觉增强社会构成的有机性，在对公共领域的制度、体制和组织模式进行设计和建构时，所看到的既不是个体的人的行动，也不是集体的人的行动，而是它们之间的合作互动。”[14]我们应从服务价值出发展望后工业社会公共管理中正在迅速生成的行为模式，“一切理论活动和人文社会科学的探索，都应当以确立服务价值为旨归。只有当服务价值确立起来了，服务行政的制度设计和制度安排才有了明确的根本依据。”[15]
    从工业社会向后工业社会的历史转型中看，工业社会是一个差异性竞争体系，在这种竞争过程中，人们之间的自然差异和社会差异必然会导致在分配、交换、竞争关系上的社会公平的问题。而“后工业社会则是一个合作体系，人们之间的合作是共在共赢的，是共同利益的促进和增长。所以，在结构的层面，基本上不会导致损益背向的社会不公平。与工业社会相比，后工业社会实现了一个逻辑上的颠倒，也就是说，工业社会是通过竞争实现社会的合作，而后工业社会将是从合作出发而展开竞争。”[16]因此，工业社会的治理体系自身无法解决结构性失衡和社会不公平问题。而后工业社会则不同，它实现了从竞争到合作在逻辑上的颠倒，“它的社会治理体系不再把效率与公平作为最高的目标而加以追求，而是把服务作为最高的目标，服务是最高的价值和原则，虽然服务中也必然包含着效率与公平的问题，但效率与公平在社会治理的目标体系中的位置开始边缘化，不会以社会公平的问题而出现。”[17]在后工业社会的公共管理中服务价值的确立是其基本起点。这种制度设计和制度框架意味着要实现管理活动的服务化，通过治理者及其行为的服务化影响整个社会治理体系中的每一个成员，实现一切管理人和管理行为的服务化。在这里，作为起点的服务价值是关键，它是整个服务型社会治理体系能够稳定地、持续地发展的前提。所以，管理服务化是公共管理的前提，而非终极目标。同时，公共管理还需要把服务化的过程进一步地向前推进，将之延展到社会成员个体的层面，实现社会治理体系中的个体服务意识的普遍生成，使他们的行为合乎社会正义的标准，满足于健全公共管理价值的要求，这恰是充分实现经济可持续发展与和谐社会建设的共同要求。
    应该说，农业社会的治理体系中是一种统治价值，工业社会的公共领域中拒绝了价值，那么，在后工业社会领域融合中，我们将自觉构建起一种普适的价值。公共管理作为服务型社会治理模式，服务价值是其最高价值，服务精神是其基本精神。随着公共管理所代表的服务型社会治理方式的到来，伦理在社会治理活动中的作用发生根本性改变，伦理精神、伦理规定和道德规范成为公共管理者职业群体开展社会治理活动的原则、标准和规范。伦理这种社会治理功能不仅贯穿于公共管理者的社会治理活动中，而且还将以制度的形式获得稳固的保障。公共管理的服务价值和服务精神的实现需要在公共管理者的自我完善和社会治理“德制”建设的制度安排中获得。我们将以服务的基本精神建立起真正的道德制度，在这样的制度里，服务是一种普遍精神，服务的社会治理作用将在制度上并通过制度贯彻到公共管理的一切活动中。在这种情况下，公共管理的使命就在于根据合作理性的要求去自觉地建构普适的价值，并在此基础上去建构道德制度和德治体系。
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    【作者简介】周军，南京大学政府管理学院博士研究生，江苏南京210093。