社会政策过程中公众参与角色的变迁及其社会意义

【内容提要】 在社会政策过程中，公众应当既是政策制定过程中的参与主体，也是政策执行中政策目标指向的客体。如果以“嵌入性—利益相关者”这一概念来描述公众与社会政策制定—执行过程的关系，则建国以来公众参与社会政策的角色先后经历了非嵌入的受益者、非嵌入的受损者和嵌入的利益相关者这三个阶段。公众参与社会政策的角色转变展示了国家与社会相互建构的历史、现状，也预示着国家与社会相互建构的未来趋向。
    【关 键 词】社会政策 公众参与嵌入性—利益相关者
    一、“嵌入性—利益相关者”：公众与社会政策过程的关联
    
    社会政策总是以解决公众关注的社会问题为导向的，无论是政策制定、政策执行，还是政策实施效果的评估，公众在其中都具有主体和客体双重身份。公众既是政策制定过程的参与主体，又是政策执行中政策目标指向的客体。在世界各国不同的历史时期，公众参与社会政策的主体地位有着很大的差异，而作为社会政策的目标客体，公众是否从政策中受益也受到多种因素的影响。为了更好地考察公众在政策过程中的角色，我们引入一个概念：“嵌入性—利益相关者”。
    “嵌入性”的基本涵义是指社会个体多大程度上嵌入于一个网络(或社会结构)的内部。“利益相关者”是指在一项政策变迁中受益或遭受损失的个人或组织。①“嵌入性—利益相关者”则反映了公众对政策制定的参与情况与政策实施中利益得失的关联。因而，通过“嵌入性—利益相关者”这一概念，可以判定公众在社会政策制定—执行过程中的角色；在政策制定过程中是否嵌入于决策者的网络之内，即是否参与了政策的制定；在政策实施过程中是受益者还是受损者。下表是它们可能关系的呈现：

表1解释了“嵌入性—利益相关者”这个概念的具体内容。我们把公众与决策网络的关系即“嵌入性”分为有或强和无或弱两类，把利益得失分为受益和受损两种，进而得到了公众在政策过程中扮演的四种角色：一是“嵌入的受益者”，即公众参与到政策的制定过程之中，并且在政策实施中获益；二是“非嵌入的受益者”，即公众虽然没有参与政策的制定，但也是政策的受益者：三是“嵌入的受损者”，即公众参与了政策制定的过程，但没能在政策实施中受益；四是“非嵌入的受损者”，即公众没有参与政策的制定，并且在政策实施过程中蒙受了损失。
    二、我国社会政策演变过程中公众参与角色的变迁
    
    “嵌入性”与利益损益的关系是否像看起来那么简单：嵌入于决策网络之中就必然受益，而被排斥于决策网络之外就必然受损呢?两者真实的关联必须还原到历史场景中才能清楚地呈现。因而，本文分三个阶段来考察我国社会政策演变过程中公众参与角色的变迁：一是建国到改革开放；二是改革开放到2003年；三是2003年至今。我国社会政策的研究多以改革开放后的历史进程为背景，这忽略了历史的延续性，因此我们以改革开放为界，把改革开放之前的30年作为分析的第一个历史场景，用“计划经济时期”来指代。以2003年作为另一个分界点，是综合参考了经济学、社会学及政治学的观点。②2002年党的十六大召开，提出全面建设小康社会，接着2003年提出贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，我国社会政策在诸多方面有了很大进展，实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，整个时代发展进入了一个新的阶段。
    概括而言，建国以来我国社会政策的演变与公众参与角色的变迁如表2所示：

(一)计划经济时期：非嵌入的受益者
    
    建国初期，意识形态统领一切，政府掌控着政治、经济、文化等各个领域。为了凸显社会主义制度的优越性，我国在公有制的基础上实行计划经济，无论是初次分配还是二次分配，都以追求公平为主要目标。初次分配中，国家通过工资政策、价格政策、收购政策等杠杆进行控制，将收入的差距压缩到了最小。在二次分配中，城市和农村分别以单位和人民公社为依托提供集体福利，人人都能获得基本保障。
    在计划经济体制下，单位除了要完成国家指令性的生产计划外，还承担着“单位办社会”的任务，是中国城市地区最重要的社会福利提供者。单位承担的社会福利主要包括福利分房、养老保障、免费医疗和社会服务四个方面，职工的大部分需求，包括教育、娱乐、医疗、住房等，都可以在单位内部得到解决，每个单位都类似于小型的福利社会。在农村，人民公社是政治、社会、经济活动的主要载体。根据按劳分配和按需分配相结合的分配方式，社员一般可获得两种口粮：人头粮和工分粮，这就为劳动人口和老弱病残幼等非劳动人口都提供了基本的生活保障。公社还创办了农村合作医疗制度，资金主要来自公社和生产大队的公益金，社员只要每年上交很少的费用便可以到医疗站看病。在这种福利供应框架下，政府的福利功能主要是提供残补性质的社会救济制度，为那些集体福利制度之外的贫困人口提供社会救济，救济对象主要是城市的“三无人员”和农村的“五保户”③。
    总之，在意识形态掌控一切的计划经济时期，作为社会主义国家的公民，无论是单位职工还是公社社员，只要听从国家安排，服从计划指令，政府对其福利自有安排。计划经济时期社会政策的制定是以政治权威为主导的，以政府(中国共产党领导)的“内创模式”为主，以各民主党派和无党派人士的“内参模式”为辅，“被动员”是群众参与政治生活的常态。公平作为新生政权合法性的重要标志，在执政党与公众之间达成了共识，公众虽然没有直接参与政策制定，但普遍受益。所以，计划经济时期公众参与社会政策的角色是非嵌入的受益者。
    (二)改革开放之后：非嵌入的受损者
    
    十年浩劫给我们带来了深重的灾难，社会主义政权及执政党的合法性受到质疑。计划经济、“全能政府”以及“单位办社会”的福利体制被认为是效率低下的缘由，改革开放成为唯一的出路。市场作为追求效率的工具首先被解放出来，经济建设成为工作重心，“效率优先，兼顾公平”成为党内党外、全国上下再一次达成的共识。
    在以发展为导向的市场化改革进程中，让国有企业卸下沉重的社会包袱、提高生产效率成为该阶段城市社会政策的重要目标。而劳动合同制的推行及20世纪90年代实行的“下岗分流，减员增效”政策，使很多城市居民从此无缘享受企业福利。在农村，家庭联产承包制的逐步推行，集体经济的解体，使得全国大部分农村地区的集体福利项目难以为继。以上分析表明，随着市场化改革的全面铺开和逐步深入，原来的城乡集体福利制度已相继解体。
    面对民众对社会保障及社会福利日益增长的需求，我国政府推出了一系列社会政策，但其基本思路是混合式福利模式。混合式福利模式可以从以下几个方面来理解：一是实行以社会保险为主、社会救助为辅的社会保障制度。社会保险面向工作人口，由个人和企业共同供款，强调个人责任，强调权利和义务相一致；社会救助面向贫困人口，由政府财政拨款，强调社会责任。二是在教育、医疗等方面实行用者自付的原则，使得教育和医疗机构逐步变成独立经营的实体，并允许或鼓励社会组织或私人投资建立医疗和教育机构。三是停止住房实物分配，推行住房分配货币化，建立以市场化方式为主的住房制度。而政府的主要作用在于解决中低收入家庭的住房问题。四是推行福利服务社会化，即将过去由政府包办的社会福利服务改为由全社会来共同兴办，以解决政府投入不足和服务需求日益增长的矛盾。混合式福利模式实质是弱化国家在福利供给中的角色，控制社会开支，强调通过市场、工作贡献及家庭来满足福利需求。显然，这样的社会政策加重了市场竞争中弱势群体的劣势，因而城市贫困问题重新出现并且愈演愈烈，而农村地区“因病返贫”、“因学返贫”成为普遍的现象。
    中国是世界上经济增长最快的国家之一，然而以发展为导向的社会政策，却导致贫富差距不断扩大。在效率优先的首次分配中，那些具有市场竞争优势的部门、人群和个人往往获得较高的收入，本应起到公平作用的二次分配，却因国家在福利领域的退出而基本失效，而以收入为基础的社会保险制度不可能为所有人提供足够的保障。这个阶段主导政策制定的是政府和经济精英等既得利益群体，普通公众虽然也有正式的利益表达途径，但基本上无法发挥作用，因而名义上的“效率优先，兼顾公平”，实际操作中往往是不顾公平，普通公众只能成为政策被动的接受者和利益受损者。
    中国体制内的利益表达方式主要有：集会、游行、示威；信访；上书全国人大常委会；座谈会、论证会、听证会；选举；向政协委员和人民团体反映；向媒体反映；诉讼。从理论上说，利益表达机制已经比较完备，但是多数利益表达渠道的象征意义大于实际意义，而且利益表达是通过零散的个别化的方式进行的，无法取得实效。例如类似价格听证会这样的场合，公众即使有机会参与，基本也属于“在场的缺席”，无法打破“逢听必涨”的规律④；再如在2003年“孙志刚事件”中，法学博士和法学专家向人大上书提请对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，结果并没有得到人大的正面答复，而上访更是被视为与社会稳定有关的敏感问题，在意识层面被赋予了负面涵义，有些地方政府的官员甚至把上访群众妖魔化。
    总之，改革开放之后社会政策的制定受到经济理性的引导，与政治权威主导模式相比，这一时期模式的创建主体不再仅限于政治精英，各类强势利益集团的代表，经济精英等也越来越多地加入到其中。而且对效率的片面强调引发了“经济人”的自利行为，政府尤其是地方政府对经济效益的追求与经济精英对利益的追逐，使得民众尤其是弱势群体成为“零和博弈”中严重受损的一方。同时，民众制度化参与渠道的低效与缺失，一方面压制了民众有所觉醒的参与意识，另一方面使得极端的、偏激的非常规行为及群体行为成为民众抗争与利益表达的无奈选择。所以，改革开放之后普通公众参与社会政策的角色是非嵌入的受损者。
    (三)2003年以来：嵌入的利益相关者
    
    改革开放在带来经济高速增长的同时也导致社会利益分化严重，社会矛盾突出，这反过来又制约了经济的进一步发展，公众对政府的信任也降到了低点，公共权威受到极大的挑战，民生问题再也无法回避。面对这一挑战，2003年以后中央领导集体积极调整社会发展策略，在落实科学发展观与建设和谐社会等执政理念的指引下，提出了以民生为导向的社会政策，致力于解决民生问题。
    首先是改革分配制度，缩小初次分配中的收入差距。其重点是关注低收入群体，采用的策略是“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。其次是在城市加大了低保的覆盖面并完善了配套措施，切实提高了城市弱势群体的保障程度。城市低保在2002年实现应保尽保之后，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房等方面所面临的实际问题而采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、重病人等采取的特殊政策。最后是将“三农”问题提上政策议程，加大对农村的社会投入，促进农村社会保障制度的建立和完善，积极推进新型农村合作医疗制度建设，完善农村义务教育和教育救助制度，建立农村计划生育家庭奖励扶助制度。此外，农民工问题也得到重视，强调要公平对待农民工，建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，不仅要取消对农民进城就业的各种限制，而且要建立为农民工服务的社会政策体系，包括社会保障、职业教育、住房、医疗卫生以及公共服务等。
    在政府的重视以及相关制度的倡导下，更重要的是随着社会转型进程的加快，社会结构日益复杂，公众需求日益多样化，民众的参与意识日渐觉醒，对于决策网络的“嵌入性”需求也不断增强。这一时期，政策的制定呈现出多元主体互动的局面，“内创模式”的绝对比重有所下降，“内参模式”比重在上升，而且除了经济精英之外，越来越多的公共知识分子带着“为民请命”的意识加入其中。而民间组织的崛起，互联网技术的推广，拓宽了民众参与的正式渠道，但是非正式渠道仍然是民众表达意见的重要途径，尤其当非常规行为被证实有效时，模仿就成了处于类似困境群体的选择。值得关注的是，民众的非常规行为是对自身合理利益无法得到满足的强烈表达，是“生活化的政治”，需要制度的保障与引导。所以，2003年以来普通公众参与社会政策的角色逐步由非嵌入的受损者转变为嵌入的利益相关者，而参与渠道、参与人数、参与方式等方面的差异影响着参与博弈的结果。
    三、社会政策过程中公众参与角色变迁的社会意义
    
    回顾历史我们发现，建国以来公众参与社会政策的角色先后经历了非嵌入的受益者、非嵌入的受损者和嵌入的利益相关者这三个阶段。究其实质，公众参与社会政策的角色变迁体现着国家与社会之间关系的变化，而变迁的轨迹展示了国家与社会相互建构的历史、现状，也预示着国家与社会相互建构的未来。
    社会是各个财产所有者的权益的集合体或是利益的共同体。而国家则是对个人及群体的权益作出政治安排的权力系统。在两者的关系中，国家权力的合法性需要社会的认同，而社会利益的合理性也需要国家的认可。两者的契合和互构主要通过两个机制——法理机制和解释机制来实现。所谓社会与国家互构的法理机制，是指规定社会与国家在其中各起何种作用的一个法理框架。这一共同的法理框架内含了利益的合理性与权力的有效性。社会与国家互构的解释机制，就是在国家的制度性行动合法性和程序正当性的前提下，在社会成员利益要求合理性的前提下，建立政府与社会、官方与民间之间相互解释的沟通渠道。⑤我国社会转型发展的不同阶段，国家和社会的互构机制有着不同的载体。有载体作中介，国家就可以与相应的社会成员展开互动，在其合法性得到认同的基础上，国家会满足社会合理的利益要求。
    (一)计划经济时期：国家以单位和人民公社为载体与社会合而为一
    
    在计划经济时期，城市的单位和农村的人民公社成为法理机制和解释机制的载体。在城市，国家通过经济和政治两个方面控制着单位。经济上，国家通过直接垄断和分配各种重要资源实现对单位的利益控制，单位和国家之间形成依附与庇护的关系；政治上，所有单位都被列入国家行政序列，都有相应的行政级别，单位实际上成为国家行政组织的延续和附属。总之，国家既是政权的化身，又是所有权的化身，单位的资源均来自国家的分配和授予。这样，国家就实现了对单位的强力控制，并使单位不得不高度依附于国家。同时，国家通过“单位办社会”的方式，使单位在承担经济职能的同时又负担了一定的社会职能，成为“小而全”或“大而全”的福利保障单位。在这样的制度安排下，“单位人”一进入单位就获得了自身及其家人的福利保障，但同时个人的私人生活空间也被全面占据，甚至闲暇时间也被严格规定。⑥表面看起来“单位人”极端依赖于单位，又被单位严格控制，其实是个人依赖于国家，又被国家所掌控。就这样，国家通过单位几乎全面取代了社会，由此形成了国家与社会明显的重合关系，而单位就成为国家与社会相互认可与相互沟通，进而合而为一的“场域”。究其实质，国家权力通过单位向社会扩张和渗透，在强化国家权力的同时，挤占了社会自主发展空间、压制了个人利益的表达。在农村，人民公社与单位的职能类似。因而政策制定以政治权威为主导就顺理成章，而以公平为导向、低水平、广覆盖的社会政策也就成为国家合法性得到社会认同的重要依据。
    (二)改革开放以后：国家以市场为载体来动员和组织社会
    
    改革开放之后，随着国家经济社会的逐步转型，传统单位制度受到持续不断的冲击：第一波是单位体制外组织的萌生；第二波是单位成员向体制外流失：第三波是单位职能向社区转移：第四波是单位自身大量破产、改制。⑦单位制度的改革，推动了国家与社会的分离，两者法理机制和解释机制的载体也由单一而变得多元起来。制度惯性的存在，使得体制内的成员如国家机关、国有企事业单位的人员，与国家仍以单位作为载体进行互动，但是在体制之外，市场成为新的载体，国家通过市场来组织社会。市场竞争中占有优势的群体或既得利益群体，急切地需要国家认可并保护其利益，而国家也需要精英阶层的认同来确保其统治地位的合法性，双方互动的需要，加之既得利益群体因利益的一致性而具有较强的组织动员能力，因而成为国家权力关照的对象。与此同时，经济竞争中的劣势群体因利益分散而组织化程度不高，加之国家对经济成就的看重，因而被排斥在政策关照的视野之外。故而，这一时期政策的制定主要受到经济理性的引导，而推行的社会政策主要是以工作贡献为依据的社会保险或依靠市场来解决福利需求。正如王绍光所言，改革开放以来，“知识与工商精英的意见得到重视”，“而劳动人民，尤其是农村居民和困难群体却没有制度化的表达机制”。结果，“凡是在现行表达和整合机制中占据有利地位的社会群体正好都是近期政策的受益者；相反，凡是其意见表达和整合缺乏制度化渠道的社会群体都是受损者”。⑧
    (三)2003年以来：国家与社会以议程设置为载体的互动
    
    改革开放极大地解放了生产力，但对经济成就的片面追求，使得经济的发展成了一场“零和博弈”，社会分化日益严重，社会矛盾不断激化，国家权力的合法性遭遇到严峻的挑战。2003年，中央领导集体面对挑战，调整思路，作出了积极的回应，提出了科学发展观和建设和谐社会的理念，在政策制定中淡化经济理性，而公共理性和社会理性日益凸显，民生问题在政府的议程设置中被置于越来越重要的地位。党的十七大报告中提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务，这正是通过满足社会的合理需求来促进民众对国家权力的认同的表现。同时，政策制定过程更加注重程序正义，公众参与的正式性、常规性和有序化程度不断提高。其实，多元主体互动的过程也正是多元理性之间彼此碰撞和融合的过程。在这个阶段，对政策话语权的共享，即议程设置就取代市场成为国家与社会互构的“场域”。政策议程设置就是在多元利益相关者互动的基础上，公共权威(特别是执政党与政府)通过一定的选择与过滤机制确定社会问题的轻重缓急，并将其提上政府议事日程、纳入决策领域的过程。政策议程设置的过程同时也是多元价值论辩、协商和形成共识的过程，也是国家权力和社会利益相互言说，达成谅解与共识的过程。2011年个人所得税修正案的政策过程就是一个很好的例证。
    总之，国家与社会的关系及其互构机制载体的演变形成了不同特征的社会政策，同时使得公众参与角色也呈现出不同的特点。在计划经济时期，单位和人民公社是国家与社会互构机制的载体，而改革开放之后，大部分单位解体，人民公社解散，市场就取而代之成为新的载体。有载体作中介，国家就会与相应的社会成员展开互动，在其合法性得到认同的基础上，国家会满足社会合理的利益要求。所以计划经济时期，单位职工及其家属与公社社员，都可以获得基本的社会保障。改革开放之后，没有了单位的下岗失业人员、没有了公社的农民就失去了与国家互动的平台，而在市场经济中占有优势资源的经济精英获得了与国家博弈的空间，成为国家权力关照的对象，也成为20世纪90年代以来“零和博弈”中获胜的一方。改变这种现状就必须重建国家与社会互构机制的载体，使全体社会成员都有与国家对话的机会。议程设置就是这样的“场域”，因而对其予以制度性的保障就显得尤为重要。而且，也只有在议程设置的过程中，通过双方的相互言说，国家权力的合法性与社会权利的合理性才能得到彼此的认可并得以实现。
    注释：
    ①朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，《社会学研究》2011年第2期。
    ②严强：《社会转型历程与政策范式演变》，《南京社会科学》2007年第5期。
    ③“三无人员”是指无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人或法定抚养人无抚养能力的城镇居民：“五保户”就是享受“五保”(保吃、保穿、保烧、保教、保葬)待遇的农户。
    ④唐钧：《社会政策咨询：非诚勿扰》，《人民论坛》2011年第1期。
    ⑤郑杭生、杨敏：《社会与国家关系在当代中国的互构——社会建设的一种新视野》，《南京社会科学》2010年第1期。
    ⑥⑧王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第511、195页。
    ⑦田毅鹏、漆思：《“单位社会”的终结——东北老工业基地“典型单位制”背景下的社区建设》，社会科学文献出版社2005年版，第39页。
    【作者简介】谢舜（1964-），男，湖北浠水人，哲学博士，华中师范大学社会学院博士生导师，广西大学公共管理学院院长，教授；盛志宏（1975-），女，山西大同人，华中师范大学社会学院博士研究生，广西大学公共管理学院讲师（广西南宁530004）。