事业单位“管办分离”改革探索中的北京模式

    【内容提要】积极探索“管办分离”的有效实现形式，是事业单位改革重点之一。北京市自2004年起，先后在海淀区和市民政、园林绿化、医疗卫生领域，围绕解决政事合一、管办一体问题，进行了积极探索，形成了“管办分离”的北京模式。本文指出了北京模式的实质是体制内机构监管模式，分析了北京在事业单位“管办分离”改革探索中面临的问题，并提出了相应的建议。
    【关 键 词】事业单位 管办分离 北京模式
    分类推进事业单位改革是深化改革的重要环节，事关经济社会发展全局。改革开放30多年来，我国经济体制改革不断深入，国有企业改革取得重要突破，行政管理体制和政府机构改革积极稳妥推进，但作为社会主义现代化建设重要力量的事业单位，其改革虽然取得了进展，但总体上相对滞后，其管理和运行中仍然存在着诸多深层次的矛盾和问题。
    同经济领域的政企不分、政资不分相类似，社会事业领域长期受计划经济体制影响，政府不仅包揽社会公共事务，而且主要采取直接举办事业单位的方式提供公共服务，形成了政事合一、管办一体的体制。这种体制，虽然在推动社会事业发展、维护社会和谐稳定、增强公共服务能力、保障改善民生等方面发挥了积极作用，但在社会主义市场经济条件下，也为政府全面履行社会管理和公共服务职能带来体制性障碍，造成社会事业发展活力不足。
    北京市自2004年起，先后在海淀区和市民政、园林绿化、医疗卫生领域，围绕解决政事合一、管办一体问题，进行了积极探索，形成了“管办分离”的北京模式，为深化事业单位改革提供了有益经验。在本文中，“管办分离”的“管”，是行业主管部门履行的社会公共事务管理职能；“办”，就是“行业主管部门具体举办事业单位的职能”。“管办分离”是指行业主管部门履行社会公共事务管理职能与举办事业单位职能的相互分离。
    一、北京事业单位“管办分离”改革探索实践
    (一)海淀：设立区政府直属特设行政机构
    
    2004年3月，海淀区被确定为北京市深化行政管理体制改革试点区。2005年5月18日，市委常委会审议通过了《海淀区深化行政管理体制改革试点方案》。方案明确，要以理顺政府部门职能为重点，以推进公共服务体系建设、促进事业单位改革为两翼，解决政府部门政事不分、管办不分的问题，解决政府公共服务资源分割的问题，解决事业单位人财物事的管理问题，建立新型的管理制度。
    一是政府部门重新定位。取消政府部门举办事业单位的职能，加强其社会管理的工作力量；将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门；政府部门作为政府购买公共服务的代表，与事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置转变。
    二是搭建一个平台，成立管理政府公共服务提供的机构——海淀区政府公共服务委员会(以下简称公共委)，作为政府特设机构，承担所属事业单位人财物的管理职能。
    三是改革事业单位管理模式和制度，明确事业单位分类，经营服务类的转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入公共委管理；改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位用人自主权，完善法人治理结构，创建自我管理的现代运行机制。
    2005年7月18日，海淀区公共委正式挂牌成立，同时召开了海淀区深化行政管理体制改革试点工作启动大会。按照改革的实施安排，选择区卫生局、文化委为第一批试点单位，将卫生局所属26个事业单位和文化委所属3个事业单位整建制划入公共委，海淀剧院、电影管理处转制为企业，卫生监督、疾病预防控制、文化文物管理等事业单位整合转为行政执法机构，初步实现了政事分开、管办分离。
    区卫生、文化两个部门也及时转变职能，把工作定位于“管宏观、定政策、做规划、抓监管”上，逐步实现由“办事业”向“管事业”的转变。海淀区制定了政府购买公共服务的试行意见，探索政府购买公共服务的项目、方式和程序，鼓励了社会生产、多元参与，如采用定向委托、合作的方式举办海淀文化节，取得良好的社会效果。区卫生局统筹考虑全区社会医疗资源，提出发展公共卫生、社区卫生、农村卫生三大任务，有效促进了公共服务水平的提升。在社区卫生服务体系建设中，区卫生局通过政府补贴等方式，使高校、科研院所、企业等举办的医疗机构成为社区卫生服务站，为社会公众提供公共卫生服务。职能调整后，根据人随事走原则，人员编制有效精简，划入公共委。区卫生局由13个科室精简为6个，行政编制由57名缩减为37名；区文化委由6个科室精简为4个，行政编制由23名缩减为21名。
    公共委成立后，积极履行“办事业”的职能，研究拟定了《海淀区“十一五”期间社会公共服务发展规划》和《海淀区政府公共服务委员会下属事业单位管理办法》及16个分办法，在《海淀区政府公共服务委员会目标绩效考核评估体系》中，首次提出“公共服务指数”概念，在国内率先应用于对所属事业单位的量化考核，确立了目标考核评价机制，加强了对第一批划入29个事业单位的管理。在财政拨付机制上，海淀区探索实行将公共委所监管事业单位正常运转的人员经费、办公经费和专项财政经费直接拨付给事业单位，减少“二层楼”问题。同时，推进二级医院与山后卫生院全面合作、“捆绑式发展”，广泛开展与市优质医疗卫生服务资源的交流合作。代表区政府投资新建了全国首家面向低收入人群的医院——上地医院，并在羊坊店、北部农村地区也建立了这样的惠民医院，缓解了长期以来医疗卫生服务供给不足的状况。开展“公共服务进万家”活动，将社区文化、大院文化和农村文化有机结合，促进了公共文化的发展。
    (二)民政：设立市政府部门所属事业单位
    
    北京市委、市政府继2004年确定海淀推进“政事分开、管办分离”试点后，2005年增加市民政系统作为试点单位，意在探索解决部门举办众多事业单位，内部管理消耗大量精力，难以承担面向社会的服务管理职能的问题，同时可以在区域和领域两个层面，比较改革成效。
    民政试点推开后，市编办会同市民政局，对民政系统政企、政事分开，进一步转变政府职能，不断完善民政事业公益服务体系建设等问题进行了研究，提出参考海淀经验，组建北京市社会福利事务管理中心，探索“管办分离”，推进政企、政事、政社分开的改革思路。
    一是民政部门职责调整，“有进有出”。“进”——将事业单位社会福利处、殡葬管理处承担的行政职能收到市民政局机关，加强民政部门社会管理职能：“出”——将市民政局机关承担的对所属福利企事业单位人、财、物等内部事务管理职能划给新组建的社会福利事务管理中心。
    二是以管办分离推进政企、政事分开。市社会福利事务管理中心作为市民政局管理的相当副局级事业单位，在市民政局和其曾直接管理、所属的企事业单位之间，建立了中间层、隔离带，实现了一定程度上的管办分离，为市民政局转变职能和实现政企、政事分开奠定了基础。
    三是推进民政事业单位分类改革，加强民政公益服务体系建设。划入社会福利事务管理中心的承担公益职能的事业单位，中心要研究加强存量资源的整合和增量资源的调整，对确需由政府举办的社会福利事业单位，深化内部改革，建立法人治理结构，健全适合事业单位特点的人事和收入分配制度。发展政府通过政策扶持和购买服务等间接提供公共服务的机制，鼓励支持社会力量举办民政公益事业，积极构建政府直接举办福利事业与多元化主体共同提供相结合的民政公益服务体系。
    2005年12月，北京市委常委会审议通过了该改革试点方案。2006年9月，市编委批准成立了北京市社会福利事务管理中心。初期纳入中心管理的事业单位从机构数量上接近市民政局事业单位机构总数的13，从编制数量上接近市民政局事业单位编制总数的12。操作中，根据改革进展情况，按照成熟一个、划入一个的原则，逐步推进。公益性事业单位划入中心后，按照整合存量资源、优化资源配置的原则，由中心负责对其进行调整和整合。中心建立起较为灵活的用人机制，除处级干部由市民政局党委决定任命外，所需人员全部通过竞争上岗方式遴选产生。
    改革后，市民政局及时转变职能，从统筹全市社会福利资源出发，先后出台了《关于加快养老服务机构发展的意见》等15项社会福利新政策；市社会福利事务管理中心加大福利机构的投资建设力度，先后投资1.7亿多元，完成了多所福利院的改造，推动了首都社会福利事业的发展。
    (三)园林绿化：设立市政府直属事业单位
    
    2006年以前，北京市城乡园林绿化管理职能分别由两个部门承担。一个是市园林局，为市政府直属机构，主要承担市区城市绿化、公园、风景名胜区的管理工作。另一个是首都绿化办，与市林业局合署办公，既是首都绿化委的办事机构，也是市政府工作部门，主要承担市区、风景名胜区外的植树造林，林政和森林资源管理，路生野生动植物保护和森林病虫害防治，果树、花卉产业管理，林场、森林公园、森林旅游和自然保护区(含湿地)的管理职能。
    为加强全市园林绿化和林业资源的集中统一管理，2006年，市政府决定调整园林绿化管理体制。经中央编办批复同意，将市园林局和首都绿化办(市林业局)合并，组建市园林绿化局，挂首都绿化办的牌子，形成了优势互补、无缝对接的首都园林绿化管理体制。
    两个部门整合后，其所属事业单位也需要整合，但进行简单的叠加合并不行。一方面，两个部门事业单位多达52个，人员编制万余人，队伍庞大，类型多，管理难度大，如直接划入新部门，势必在较长时间内牵扯精力，影响其全面履行园林绿化的行政管理职能。另一方面，原先两个部门分别直接管理的市属公园、林场、苗圃等事业单位，也存在政事不分、管办不分的问题。特别是11个市属公园，事业编制7057名，不仅是城市公共绿地的重要组成部分、城市绿化的重要载体，而且多数为重点文物保护单位，有的已列入世界文化遗产名录，每年都要承担大量的政治任务和全市性节日游园活动的组织工作，不同于一般的事业单位，调整中需要重点考虑。
    为妥善解决上述问题，同时抓住契机推进改革试点，经市编办报市委、市政府审议同意，组建北京市公园管理中心，为市政府直属相当正局级事业单位，主要负责11个市属公园及相关事业单位人、财、物的管理，并接受市园林绿化局的行业管理和业务指导。这项改革，有力推进了园林绿化领域政事分开、管办分离，加强了对市属公园的管理。同时，占园林绿化事业单位70％人员编制的市属公园划转到中心，也减轻了市园林绿化局管理难度，同时还缓解了干部安排的压力。
    改革后，市公园管理中心统筹全市公园资源，实施公园文化品牌战略，逐步形成了一批市属公园品牌，如玉渊潭樱花文化节、北京植物园桃花节、香山红叶文化节等，几年来累计接待游人7.9亿人次。市园林绿化局在组织开展全市绿化美化、重点园林绿化工程监督等方面，取得了积极进展。
    (四)医管：设立市政府部门管理的行政机构
    
    2009年3月17日，中央印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，其中针对医院管理体制和运行机制不完善的问题，提出要推进公立医院管理体制改革，进一步转变政府职能，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。
    按照中央精神，北京在2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案中，提出要建立协调、统一、高效的公立医院管理制度。总体考虑是，按照“政事分开、管办分离”的要求，组建专门的市医院管理机构，由市政府授权履行市属医院国有资产出资人职责，集中精力履行“办医院”的职能，强化非经营性国有资产监管，提高市属医院的运营水平和社会效益。市卫生局不再直接承担“办医院”的职能，集中精力履行面向全社会的行政管理职能，提高行政效能。同时，推动形成公平竞争环境，促进多元主体共同参与医疗卫生服务。
    在具体的机构设置形式上，主要有两个方案可供选择：一是设置为市政府直属机构，与市卫生局相互独立，类似于海淀“公共委”，“管办分离”比较彻底，但实践中可能会与市卫生局在工作协调上产生困难。另一是设置为市卫生局管理机构，便于协调与市卫生局的关系，但这种“管办分离”不够彻底。为确保改革的平稳过渡，选择了第二种方案。
    机构性质上也存在两种选择：一是作为市卫生局管理的行政机构，主要考虑是“办医院”的职能属于内部行政管理职能，应当设置为行政机构，但受到政府机构和行政编制数额的限制。二是作为市卫生局所属的相当局级事业单位，人员参照公务员法管理。这种机构设置可借鉴民政、园林绿化经验，为未来改革预留空间，但分类推进事业单位改革在即，将来还需要转为行政机构。
    方案提交市编委会审议时，市编委会决定，推进改革的决心和步伐可以大一些，机构设置与编制配备可以精干一些，确定将市医院管理机构设置为行政机构。经报请中央编办批准，设立市医院管理局，为市卫生局的部门管理机构。
    2011年7月28日，北京市医院管理局正式挂牌成立。将市卫生局所属的21家医院及首都医科大学所属宣武医院纳入市医管局管理。改革后，市卫生局承担北京医药卫生行业管理、公共卫生服务体系建设、医疗服务体系建设等职责；市医管局专门负责履行由市卫生局剥离出的举办市属医院的职能，管人、管事、管资产。
    二、事业单位“管办分离”的北京模式
    
    综合起来看，北京的四种改革形式（详见表1），一是在机构性质上，海淀区公共委、市医院管理局设置为行政机构，市社会福利事务管理中心、市公园管理中心设置为事业单位。海淀区公共委、市医院管理局履行的都是对所属事业单位人、财、物的监管权，属于内部行政职权，按照事业单位改革要求，应当由行政机构承担。因此，公共委和医管局的改革是一步到位的，而两个中心在事业单位分类改革中还存在着“二次改革”的问题。二是在隶属关系上，海淀区公共委和市公园管理中心属于政府直属机构，市社会福利事务管理中心和市医管局属于部门管理或所属机构。前者优点在于实现了真正意义上的“管办分离”，较为彻底，但两个部门之间容易存在职责交叉，增加了协调成本。后者“管办分离”不够彻底，容易使事业单位感到多了一个“婆婆”，增加了一个管理层级，但部门协调起来较为顺畅。三是在管理范围上，总体上都是搭建一个平台或划入一个管理平台。海淀区公共委参照“国资委”模式，第一步改革包括卫生和文化，实现了跨领域管理。这是从整体意义上推进“管办分离”的探索，对今后事业单位分类改革和“管办分离”具有一定的启示意义。但较之国有企业，事业单位情况更加复杂，一个机构办多个不同领域的事业，从机构设置上是精简了，有利于社会事业资源的统筹使用，但同时需要组织提供多个领域的公益服务，工作难度大，对管理者综合素质的要求较高，这种改革需要随着管与办的职能内涵不断清晰，事业单位法人治理结构日趋完善才能逐步实现，需要在实践中进一步探索。其他三个机构都只涉及一个领域，情况相对单一，可以减少改革推进的阻力，对事业单位的管理也体现了比较强的专业性。但由于社会事业领域的行业较多，可能导致机构重复设置，造成行政资源的浪费。四是在改革进程上，海淀试点在先，民政、园林绿化紧随其后，今年又在医疗卫生领域继续探索，使改革持续推进，不断深入。
    理论和实践上看，“管办分离”主要有以下四种模式：
    一是建立新型隶属关系模式。包括：(1)新成立的主管部门为综合性机构(公共委)。(2)新成立的主管部门为单一性机构(与原主管部门平行关系，如园林绿化)。(3)新成立的主管部门为单一性机构(与原主管部门仍然是隶属关系，如民政、医管)。
    二是契约模式，效力不如法律。包括：(1)不改变隶属关系，评价机构仍为主管部门(签约方)，虽然签订契约，但权力很难真正下放给事业单位。(2)破除隶属关系，评价机构仍为主管部门(签约方)，但事业单位与主管部门是平等关系，权力真正下放给事业单位(签契约是为了固化事业单位权力)。
    三是中介模式。前提是赋予中介较为充分的权力，由中介反馈给评价机构，否则真正的评价机构还是主管部门，中介只是摆设。包括：(1)不改变隶属关系，但引入第三方评价机构。(2)破除旧的隶属关系，建立新的单一性隶属关系，同时引入第三方评价机构。(3)破除旧的隶属关系，建立新的综合性隶属关系，同时引入多方评价机构，以解决新的综合性隶属关系管理机构“专业化”不足的弊端。(4)破除隶属关系，事业单位与主管部门是平等关系，权力真正下放给事业单位，评价机构为第三方评价机构。
    四是法定机构模式。法定机构从法律层面上破除隶属关系，不建立新的机构，不用签订契约。直接通过法律赋予，建立法定机构，保证法定机构的独立性。包括：(1)可以直接向业务主管部门负责。(2)可以直接向立法机构负责。(3)可以通过中介机构向业务主管部门或立法机构负责。
    北京“管办分离”的四种改革形式，实际上只是一种模式，即体制内机构监管模式，也就是建立新型隶属关系模式，都还是基于传统的行政隶属关系进行监管的。改革之初所强调的建立起新型的监管关系实践中并没有完全实现。四种模式的核心不在机构性质、设置形式等，而在于构建什么样的监管关系。这就给北京“管办分离”的探索研究提供了新的空间。但不论怎么说，北京的四种“管办分离”方式都不同程度地实现了促进政府职能转变、创新事业单位管理体制、加快多元主体参与的公共服务体系建设等“一石三鸟”的改革目标，取得了较好成效。
    一是提升了政府全面正确履行职能的能力。“管办分离”后，行业主管部门从举办和管理事业单位的繁重事务中解脱出来，集中精力从全局高度、全社会范畴、公正立场上行使各项职能，促进了政府职能到位、市场职能入位和社会职能归位。改革涉及部门普遍增强了宏观管理、制定规划等职能，加大了行业管理力度，打破了原来所属事业单位能干什么就规定什么的工作定势，公平公正地做好“裁判员”，提升了政府部门全面履职的能力。
    二是推进了事业单位管理制度和运行机制的创新。“管办分离”后，相关部门探索建立适应事业单位特点的管理制度和运行机制，在用人机制、财政拨付、绩效考核等方面，均有一些创新，在激发事业单位活力方面取得了一定效果。
    三是加强了社会公共服务体系建设。一方面，“管办分离”后，事业单位专门管理机构，代表政府积极推进公益事业的发展，通过整合存量、扩大增量、拓展资源等，促进政府投资举办的事业单位不断发展壮大，提高了政府直接生产并提供的公共服务的质量和效率。另一方面，“管办分离”后，行业主管部门还打破过去只由事业单位提供公共服务的格局，积极将其他各类社会主体纳入到公共服务体系中，促进了公共服务体系的健康培育。
    三、问题与建议
    
    作为一种改革探索，北京“管办分离”试点取得了一些经验，但也触动了长期以来形成的政事一体化体制，在实践过程中不可避免地出现一些矛盾和问题，值得深思。
    (一)问题
    
    一是对事业单位“管办分离”的认识还需要深化。事业单位“管办分离”是一种制度创新，必然要受到思维定势、工作惯性、利益格局等多方面的影响。由于各方面看问题的角度不同、动机不同，因此不可避免地出现一些不同认识。特别是由于涉及到部门利益和个人利益的调整，个别行业主管部门、工作人员的认识还不到位，需要进一步深化。
    二是“下改上不改”制约改革深入推进。事业单位制度是我国自上而下建立的一种特有的组织制度，政治性、政策性都非常强。在北京的改革探索中，由于缺乏必要的法律和制度支持，加之试点单位在制度创新方面的权限不足，因此只能在现行制度框架内有限探索、迂回推进。特别是在体制惯性的影响下，上级对口行业主管部门难免会有干预的问题，难以在召开会议、下发文件、布置工作等方面给予足够的理解和支持。
    三是事业单位专门管理机构与行业主管部门的职能关系需探索完善。事业单位管理机构成立后，如何处理好与各部门的关系，尤其是与原行业主管部门的关系，仍需在实践中积累经验。如处理不当，就容易使事业单位由原来的“一个婆婆”变成“两个婆婆”，反而增加了管理成本。
    四是相关配套政策还不完善。事业单位“管办分离”是一项系统工程，需要制定并落实一系列的配套政策。从目前的情况来看，一是事业单位分类改革政策刚刚出台，实践中一时难以全面配套；二是真正自主灵活的用人机制和收入分配机制还没有建立起来；三是与事业单位改革相衔接的社会保障政策还不尽完善，容易引发不稳定因素；四是事业单位国有资产监管政策尚须规范，产权转让需加强监管；五是建立事业单位法人治理结构任重道远。
    (二)建议
    
    第一，进一步坚定改革方向。事业单位改革是社会事业发展中躲不开、绕不过的问题。党的十七大强调加快推进事业单位分类改革，党的十七届二中全会也明确提出了“政事分开、事企分开、管办分离”的改革要求。北京市的实践探索体现了中央的改革要求，也为改革的深入推进探索了路径。要深入贯彻落实科学发展观，从建立中国特色社会主义行政管理体制、建设服务型政府的目标出发，从坚持以人为本、满足人民群众日益增长的公共服务需求的大局出发，正确认识“管办分离”的重要意义，用改革的办法消除“管办不分”的体制障碍。
    第二，积极探索多种改革模式。北京的改革探索，是结合我市经济社会发展的实际和人民群众的需求进行的。目前，国内对事业单位“管办分离”的模式还没有统一、权威的界定。从全球范围的管理实践看，国内的探索只是体制内机构监管模式，还有法定机构监管模式、契约管理模式、第三方组织监管模式等可以借鉴。总之，要按照实事求是、因地制宜的原则，鼓励大胆创新、积极探索，不强求一个模式，搞“一刀切”、“齐步走”。
    第三，加大支持改革试点力度。事业单位“管办分离”作为新生事物，需要方方面面的呵护。特别是在大的体制环境未作变动的情况下，需要各部门的理解、鼓励与支持。无论是发展改革、财政、人力资源和社会保障等综合管理部门，还是相关行业主管部门，都应从发展、改革和稳定的大局出发，支持改革探索，在政策上给予保障，在工作对接上给予帮助。
    第四，进一步完善改革配套政策。研究细化北京市分类推进事业单位改革的实施意见，在分类的基础上推进事业单位“管办分离”。进一步深化事业单位人事制度改革，通过政府雇员、人才派遣、人事代理等方式，积极探索新的用人机制。建立健全事业单位社会保障制度，积极研究完善工作人员在政府机关、事业单位和企业之间合理流动时社会保险关系的转移和衔接办法，进一步完善事业单位国有资产监督管理制度等。
    第五，探索建立事业单位法人治理结构。要真正实现“管办分离”，还应使现有的事业单位真正具有独立的法人主体地位。借鉴发达国家举办公益机构的经验，通过建立事业单位法人治理结构，并辅之以其他各项制度的改革，使事业单位真正成为公益目标明确、法人地位独立、运行机制健全、能够优质高效地提供公共产品的组织机构。
    第六，大力推进公共事业举办主体多元化。推进事业单位“管办分离”，还要打破社会事业举办主体和公共服务提供方式单一的现状，充分发挥社会力量在事业单位举办和公共服务提供中的积极作用，使符合条件的社会主体都能够积极投身到举办事业单位、提供公共服务的事业中来。
    【作者简介】黄强(1958-)，男，北京市人民代表大会常务委员会副秘书长。
    责任编辑：晓雁