非政府组织参与公共危机治理的理论基础和现实优势

【内容提要】我国在构建和谐社会的进程中正面临着经济政治制度的转型，各种内生和外部辐射的风险因素正逐步聚集，加之现代科学技术的迅猛发展所蕴涵的高度不确定性，导致各类公共危机事件频繁发生。建立公共危机治理的正确、正规、正常的协作模式因此成为重要命题，主体构成和合作机制是该协作模式的最关键因素。非政府组织能够参与危机治理更有其强大的理论依据和现实优势，理论依据表现为资源禀赋、法团主义、公民社会与治理理论；现实优势在于以志愿谋公益的职业精神、组织结构层面的专业化和专门化、高效的行动力和执行力。
    【关 键 词】非政府组织 公共危机治理 NGO
    公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态，其应对必然要求纳入包括非政府组织在内的所有利益相关者的力量和资源，形成社会整体应对格局。因而重点分析非政府组织(NGO)参与公共危机治理的理论依据和现实优势，并将其置于公共危机治理体系之中不仅是拓展其生存与发展空间、促进民主进程的内在要求，也是科学构建公共危机治理体系的必然选择。
    一、非政府组织参与危机治理协作模式的理论依据
    
    非政府组织(NGO)，又被称为志愿组织、非营利组织、草根组织等。广义的NGO是指处于政府与私营企业之间的，非官方、非营利的以公共利益为取向的社会组织，通常从事政府和企业不愿做、做不好、不常做的事。现代社会中，非政府组织正在全球范围内悄然兴起，并以其所具有的各种核心优势在现实社会生活中逐步发挥着举足轻重的作用，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特·萨拉蒙所言：我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中[1]。20世纪70年代至今的改革开放是我国历史上最重要的社会变迁之一。从某种意义上说，改革最重要的贡献是初步实现了中国社会的现代转型，从以政治权威、计划体制总揽全部社会事务、支配所有社会资源的“强国家、弱社会”向“国家、市场、社会”三元分立格局转化。随着改革开放使民主、契约、权利等概念深入人心，中国的NGO近年来也经历了前所未有的迅速发展期，无论在数量规模还是在作用发挥上都正处于一个新的良好发展态势中。在政府应对公共危机不可为或不到位的空间里，“以志愿谋公益”的非政府组织及时有力地填补了空白，所表现出来的行动能力和专业素养在地震救灾过程中得到了有力的体现，“小行动+许多人=大不同”的NGO精神已成为救灾与重建进程中的一大亮点，也体现了中国NGO潜在的巨大能量。由此，我们认为非政府组织有理由成为公共危机治理协作模式主体系统中的成员之一。非政府组织能够参与危机治理更有其强大的理论依据。
    1.资源禀赋。禀赋资源论认为国际贸易的形式一般取决于各国拥有生产要素的相对丰富程度。每个国家利用自己相对丰富的生产要素从事商品生产，就处于比较有利的地位，而利用其相对稀少的生产要素从事商品生产，就处于比较不利的地位。因此，每个国家在国际分工—国际贸易体系中，应当密集使用本国禀赋较多、价格相对便宜的生产要素的商品以供出口，这样则实现了双方共赢的局面。公共危机治理对社会所有相关者皆责无旁贷，但又远远超出了任何单一主体的能力和资源范围，尤其在现代社会中，各种危机往往并不是单一的，它往往具有复杂性和动态性的特征，而需要与之相关的各方面的资源整合，需要来自不同组织与团体人们的共同努力与协作。正如学者陈晓春、刘青雅认为：从危机治理的角度来看，政府作为传统的治理主体拥有强大的公共资本，非政府组织则更容易汇集丰富的社会资本。政府与非政府组织各自的比较优势为资源禀赋理论提供了实践基础。因此，资源禀赋理论与实践应用研究的梯度升级，对研究我国危机治理具有重大的指导性作用[2]。
    2.法团主义。法团主义思想主要渊源于欧洲天主教义、民族主义和社会有机体理论，提倡和谐、一致的社会秩序。“作为制度结构的称谓，学界通常认为，法团主义思想20世纪70年代末经由施密特系统概括，代表着不同于多元主义的另一种体制说明”[3]21。施密特认为，法团主义是一个利益代表系统，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可，并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制”[3]25-26。法团主义理论在多元主义理论之外，总结了国家处理与社会组织关系的另一种策略模式，或另外一种解决方案[3]1。可见，与多元主义不同，法团主义在处理政府和利益集团的关系时，更多强调的是现代社会与国家的权力是集中化的，各个利益集团在国家安排下建立了科层制的社会和政治秩序，利益集团的建议和目标在公共政策中得以体现。在这个过程中，法团主义既是作为一种经济形态出现，也是作为一种国家形态出现[4]。从这个意义上分析，非政府组织参与以政府组织为主导的公共危机治理体系并与之进行着“国家—社会”互动，能够在政府组织控制和把握合法性依据和可操作手段的前提下，制度化地参与决策并自由表达诉求，双方在此框架下实现彼此合作和相互增权。
    3.公民社会。公民社会(civil society，又称市民社会、民间社会)，是指由自由的公民和组织机构自愿组成的社会，它应该是自主、多元和开放的。与公民社会相对的概念是指以强制权力维系的实行各种政治制度的国家和以利润作为宗旨强调利益追逐的市场。公民社会囊括了政府和市场之外所有时间和空间的组合：包括全部民间组织及民间组织之间的网络。较早关于公民社会的现代观点是18世纪出现的，被用于克服公域与私域之间新产生的紧张关系的手段。20世纪60年代，作为人们对“国家主义”的反思，公民社会再度流行并成为一股重要的社会政治思潮，这一概念经历了从国家与社会的二分法向国家、市场经济和民间社会三分法的历史演变。在二分法中，它是与政治国家相对应的一个分析范畴，是国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程，代表的是“私域”。进入90年代以来，鉴于以国家为中心的发展模式和以市场为核心的发展模式所面临的政府失灵与市场失败困境，人们开始寻找“中间道路”或“第三条道路”并寻求实现它们的“第三种力量”，公民社会作为国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和而成为了理论关注的焦点。自由思想家甚至强调，诉求公民社会就意味着有责任解构国家权力而代之以基于社会自愿行动的中介组织。非政府组织以其所具有的独立性、非营利性、多样性、专业性、灵活性以及低成本性等优势而开始进入人们的视野之中，并日益成为社会生活的重要力量。在公共危机治理过程中，这些公民社会组织同样可以利用其在信息、社会感知力等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量。
    4.治理理论。自二十世纪七八十年代以来，面对着传统政府组织自身存在的财政压力、组织效率的低下以及对社会公众回应力降低等问题，以及全球化、知识经济等所带来的外部环境的挑战，治理与善治理论成为了一种引人注目的国际性浪潮和趋势。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。联合国全球治理委员会在《我们的全球合作伙伴》中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[5]。从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，它是国家与市民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。具体说来，首先，治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权利的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终通过形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。从上述治理理论的主要内容和核心观点来看，治理理论为非政府组织参与公共管理、协助政府解决社会问题和决定利益分配作出了合理性论证，非政府部门因此成为政府部门的必要协作伙伴，在包括公共危机治理的诸多领域里扮演积极角色。
    二、非政府组织作为政府公共危机治理协作伙伴的现实优势
    
    非政府组织作为公共危机治理模式主体之一具有强大的理论基石，更具有在现实合作中的巨大优势。非政府组织具有非官方、非营利、志愿性、组织性、自治性等特征，使其在公共危机治理过程中体现出与政府部门及企业部门完全不同的比较优势，从而成为不可替代的必要主体。下文以汶川地震中非政府组织发挥的功能和作用为例，论证其作为政府公共危机治理协作伙伴的现实优势。
    1.以志愿谋公益的职业精神。作为民众和政府之间的纽带和桥梁，非政府组织凭借以志愿谋公益的职业精神具备了极大的亲和力和可信赖感。非政府组织不以强制性权威居高临下，不以利润为目标唯利是图，往往能够贴近百姓，及时获得大量真实、广泛的民情民意；也协助政府，成为社会危机的减阀器和协调者。非政府组织赞赏志愿、热心公益、关注弱者、强调细节，往往成为和谐、生态、公益、公正、中立、良心等现代人文理念的争取者和支持者。非政府组织塑造的以志愿谋公益的职业精神使其在汇聚大量社会分散及闲置资源、在实现社会各阶层各群体的网络化沟通、在应对危机事件的处置方式上都有着政府及市场组织无法比拟的优势。
    第一，组织目的纯粹：非政府组织不以政治诉求为目标、不以经济利润为取向，使其服务社会的组织使命和立身宗旨真实、可信、简单、纯粹。无论是包括了草根NGO根与芽代表、心露基金会代表、攀枝花市东区志愿者协会代表、石敢当社会发展研究中心等组织发起随后约有100多家NGO加入的“NGO四川地区救灾联合办公室”，还是由成都市城市河流研究会与本地的一些民间团体以及上海、贵州等地的志愿者协商成立的“四川5·12民间救助服务中心”，或者是包括上海映绿公益事业发展中心、浦东非营利组织发展中心、浦东新区社会工作者协会、至爱杂志等公益性组织的上海“新驼峰行动小组”，再或是联合了贵州20多家NGO组织的“贵州民间抗震救灾联合行动”，又或是由陕西省妇女理论婚姻家庭研究会、陕西省妇源汇性别发展培训中心、陕西省西部发展基金会、陕西省小天鹅艺术团等十家NGO以联席会议形式展开的合作机制[6]9-11，他们平时服务于环境保护、弱势群体、社会公平等社会领域，危难时则不顾一切投入救灾第一线，体现出纯粹的组织目的和公益的职业精神。
    第二，成员深得信任：基于公益性的组织性质和志愿性的个人身份，非政府组织的成员往往深得民众信任。5月25日在汶川和理县交界处、号称藏族第一寨的甘堡村，一位藏族村民拉住记者的手说：“你们是志愿者吗？”“志愿者”连同“政府”、“军队”等词汇成了灾区甚至是闭塞山村里最高频的关键词[7]，志愿者连同他们身后的各种非政府组织正逐步被普通民众所熟知和信任。
    第三，有效汇聚资源：非政府组织起源于民间、活跃于民间因而具备广泛的布局、发散性力量和深刻的影响，能够快速有效吸收大量分散和闲置的社会资源。无论是在志愿者招募、信息收集还是物资募集方面都有着其他社会组织无法比拟的优势。中国红十字总会、中华慈善总会、中国扶贫基金会、宋庆龄基金会、中国青少年发展、中国教育发展基金会等组织获准接收捐赠款物，共接收款物约74亿元[6]95；志愿服务在抗震救灾活动中也发挥了独特的作用。据不完全统计，来自国内外的志愿者多达120万～150万人。这些志愿者在余震不断、生活条件极为艰苦的情况下，冒着生命危险，帮助抢救被掩埋人员、安置受灾群众、运送各类物资、安抚受灾群众、维持秩序、参与治病防疫工作。此外还有大量志愿者在非灾区开展募捐、运送物资、无偿献血等活动[6]96。在信息收集和发布方面，非政府组织也体现出了惊人的速度和专业。儿童慈善组织“多背一公斤”首先进行救灾物资筹集和志愿者招募的工作，同时在网上建起一个论坛，作为专门发布救灾信息的平台。北京震旦纪公益信息技术中心负责信息整理、收集和发布，并以特刊的形式发布出去并每日更新。他们不仅贡献了巨大的人力资源，而且还动员和募集大量的物资及现金，不仅配合国家抢险救灾，而且成为基层乡镇和村妇赈灾的有生力量[8]。
    2.组织结构层面的专业化和专门化。虽然非政府组织的大量志愿者成员以临时招募的形式产生，但在组织结构层面上NGO却有着鲜明的专业化和专门化特征：组织往往有既非政治诉求也非营利取向的特定且明确的宗旨和使命，有经过选择后细分的从事领域和专门的服务对象；有若干全职、专业、有经验的工作人员，有突出的甚至是知名的代表性成员，非政治领袖却自有一番号召力。
    第一，拥有专门机构：非政府组织本身是以法定形式注册、有明确主管部门、有完整宗旨和使命的组织，他们的关注领域或对象通常有环境保护、妇女儿童权益维护、农民工等弱势群体权益维护、特定对象的心理援助、特定的民族或群体、特定地域的居民、特定的年龄层、特定的疾病患者等。NGO不是其他某些组织的附带功能，而是为了实现自己的功能而成立的独立完整的组织单元，有完整的组织结构，有全职管理者和成员，有某种经费来源渠道(政府资助、私人捐款等)，有固定办公地点，有明确的工作职责和内容，有具体的工作制度和纪律。这种正规完整的组织结构使得非政府组织完全可以实现在平时全心全意的追逐其理想目标，而在危难时又能即刻全建制地、全身心地协助政府完成公共危机的应急治理。
    第二，成员经验丰富：非政府组织以常态吸收和临时加盟的形式汇集了大量经验丰富的志愿者成员。“自然之友”联络许多在台湾9·21大地震后参与组织救援工作的NGO人士、心理咨询方面的专业人员以及很多对地震有过亲身经历的人，与志愿者来分享经验、传授技能；成都的爱白中心擅长心理辅导，来自全国各地的注册心理治疗师一下子就组成了四组心理辅导组，每组分配八到十五人负责整合及培训灾后辅导人员，再由他们到前线工作[9]。大量富有经验的专业人士投入危机应急治理，带来了迅速、高效、低代价的救灾效果。
    第三，提供专业服务：“中国应急物流协调中心”明确提出在自身物流领域的“专业”身份介入行动。该组织充分分析灾后几天的物质流动情况，从宏观政策到微观调研，既参考公共信息，又以各种渠道不断获取有针对性的信息，对整个灾区的物流情况有通盘掌握。认为最重要的问题在于救灾物资如何在现有已损坏的交通设施及发出后有序、有效地进行运送发放。从“选哪条路”、“配什么车”、“成本核算”、“协调政府”等都是物流企业的立场工作思路，他们将这些专业理念纳入到自己的责任范畴，用专业理念参与救援、用责任意识规范救援[10]。泸州山地救援队是四川省地级市唯一的专业山地救援组织，也是全国首批获得专业救援资格的组织。5月13日，泸州山地救援队一行8人向地震灾区进发，在满目废墟中搜寻和抢救被掩埋者[11]。从成立目的、成员构成、日常工作、关注焦点等多方面来看，非营利组织具有专业化和专门化的优势。非政府组织的上述优势将使其在公共危机处理中成为政府部门有力的左右手。
    3.高效的行动力和执行力。结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多等特点使得非政府组织往往有更为高效的、超越其他部门的行动力和执行力。
    第一，行动迅速。非政府组织的救灾反应和速度都堪称“快捷、迅速”，在地震当天香港乐施会、台湾的慈济基金会、贵州和立社会发展研究所、中华红十字会等非政府组织就已经采取筹资、捐助、赶赴现场等措施；地震次日，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、中国初级卫生保健基金会等NGO发出联合声明《中国民间组织抗震救灾行动联合声明》，仅半天时间就有57家公益组织响应[12]。成都的爱白中心甚至在灾后的一个小时就向一百多个QQ群发出救灾讯息[9]。
    第二，关注细节。广东狮子会在2008年5月17日晚上的总结会上列了这样一个物质需求清单：除了大家都能想到的帐篷、消炎药、抗病毒药、感冒药、止泻药等物质外，他们还特地增加了流动厕所、肥皂、卫生巾、婴儿奶粉、调味料等生活必需品[13]；贵州民间抗震救灾联合行动是第一支到达四川的省外民间救援队伍，第一支向军队提供搜救工具(救援绳)的民间救援队伍，第一支向外界发布妇女特殊用品需求的救援队伍，他们在第一时间与当地政府合作建立了灾民长期安置点[6]10。环保组织“绿色江河”组织志愿者中的水质监测专家采集水样帮灾区解决喝水问题；雇人帮助顾不上抢收粮食的农民收割、晾晒，解决后期吃饭问题[11]。非政府组织其实在帮助医护人员、物资搬运、儿童陪护、心理干预等多方面都做出了大量政府无暇顾及的细节关怀。正如5·12民间救助服务中心的何德贤说“我们是替政府做细眉细眼的救援工作”[9]。
    第三，灵活弹性。NGO组织由于其自身的天然特性在组织结构和活动形式上灵活有弹性。由平时少量全职人员和战时大量临时志愿者实现了人力资源的灵活使用；在结构上往往没有叠床架屋式的行政体系，行动成本较低也带来的行为的高效快捷；在信息获得上渠道丰富、来源可靠也促进了非政府组织行动的及时有效。
    三、结束语
    
    非政府组织凭借深刻的理论基石和可靠的现实优势，应该也必定成为政府公共危机治理的必要有效主体，势必在公共危机治理舞台上发挥日渐增长的重要意义。因此，非政府组织参与公共危机治理不是要不要的问题，而是必须要的问题；不是要多少的问题，而是如何要的问题。
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    [11]刘莉芳.NGO、志愿者：地震救灾现场的特殊大军[EBOL].(2008-05-19)[2011-06-06].httpwww.view.news.qq.coma20080525000018_1.htm.
    [12]文传.民间力量在救灾中的三大亮点[J].中国减灾，2008，(6)：44-45.
    [13]徐晨华，温建敏.大地震检阅中国NGO[EBOL].(2008-05-26)[2011-06-17].httpnews.qq.coma20080526000157.htm.
    【作者简介】马海韵(1977-)，女，江苏淮安人，博士研究生，南京工业大学法政学院公共事业管理系主任，讲师，从事非政府组织管理、公共管理与公共政策研究，苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215006