社会公共交往领域与公共政策合理性——以浙江民营企业政治行为调研为基础的分析

【内容提要】民营企业政治行为，主要是指民营企业影响政府公共政策的行为。民营企业通过行业协会和民间商会展开的政治行为，在完善的社会公共交往领域中更能发挥积极作用。要构建完善的社会公共交往领域，必须不断拓展公共交往空间、提升公共组织层次、强化公共媒体功能。在社会公共交往领域中，实现民营企业家组织同其他公共组织的良性互动和不同主体间的建设性交往，更有利于形成公共舆论、凝结公共理念、聚合公共利益，以提升公共政策的合理性。
    【关 键 词】民营企业 政治行为 社会公共交往领域 公共政策 合理性
    强政府与弱市场的格局，使政府公共政策对民营企业的发展具有了极为重要的意义，在政府强烈的经济发展取向的推动下，民营企业同政府公共政策的关系就更为密切。政府在运用公共政策分配公共资源，调整社会利益关系的过程中，能否实现民营企业、政府和社会之间的良性互动，能否正确处理国有企业同民营企业的关系、大型民营企业同中小民营企业的关系，能否正确处理民营企业家群体同其他社会群体的关系，直接关系到公共政策的合理性，进而也极大地影响着公共政策的有效性。公共政策合理性事关社会的公平正义和政府的合法性。为了探讨民营企业政治行为与公共政策合理性的关系，我们选择了浙江省杭州、宁波、绍兴、义乌、湖州、温州等地的民营企业进行了问卷调查、专题访谈和案例收集。调研样本多为中小民营企业，因为不仅浙江的民营企业绝大多数是中小企业，从全国来看也是如此。它们同大型民营企业相比，无论在政治行为方式上，还是对公共政策的影响力方面都有自己的特殊性。选择中小民营企业为对象，研究民营企业政治行为与公共政策合理性的关系更有普遍意义。研究结果表明，要实现民营企业、政府和社会的良性互动，需要以社会公共交往领域为中介。构建和完善社会公共交往领域，拓展公共交往空间、提升公共组织层次、强化公共媒体功能，更有利于不同主体在建设性交往中形成公共舆论、凝结公共理念、聚合公共利益，以提升公共政策的合理性。
    一、社会公共交往领域与公共政策合理性的关系
    
    民营企业政治行为，是指民营企业为了改善公共政策环境而采取的影响政府公共政策的行为。中国当代的民营企业是伴随着改革开放进程逐渐兴起的，也是市场经济的产物。市场经济造就了民营企业这一相对独立的市场主体，也就造就了一个逐渐与国家政治权力领域相脱离的私人经济交换领域。之所以使用“相对独立”来描述这一现象，因为在中国，民营企业不可能脱离国家政治权力的控制，私人经济交换领域也无法摆脱国家政治权力的渗入。民营企业的兴衰和发展同国家政治权力的关系非常密切，甚至直接决定于政府的公共政策取向，因此，中国民营企业诉诸于政治行为的动机更为强烈。但由于大多数中小民营企业政治行为的影响力有限，导致近年来民营企业政治行为动力的衰减。
    “在市场经济条件下，私人企业、自由产权制度、平等交换的市场和各种利益组织构成社会经济基础和经济生活的主体。这要求削弱政府权力对经济活动的控制和干预，由市场主体而不是由国家来控制主要的社会资源。”①中国当代的民营企业，尽管是改革开放后兴起的一种独特的经济现象，但在民营企业同政府的关系中，同样遵循企业与政府关系的一般规律，这是认知民营企业同政府关系的重要依据。当然，在中国的政治、经济制度和体制下，民营企业同政府的关系又有不可忽视的特殊性，这也是把握两者互动关系的出发点。其特殊性的一个突出表现，就是国家政治权力对民营企业的支配，以及在两者互动中国家政治权力绝对优势的主导作用。这种强政府、弱市场的关系格局，使民营企业政治行为同公共政策合理性之间的关系更为复杂。
    公共政策合理性的本质特征就在于它的公共性，其实质也是判断的唯一标准，就是公共政策的价值取向是否符合公共利益。透视公共政策合理性的结构，从一定意义上说，它是程序合理性和结果合理性的统一。程序合理性把不同主体间通过建设性交往而形成公共理性的过程，作为公共政策合理性的依归，实现议程合理性、目标合理性、工具合理性和结果合理性的有效衔接。结果合理性的内在规定性就是实现公共利益。程序合理性是手段、前提，结果合理性是目的。程序合理性注重的是工具和目的的关系，强调的是手段的有效性，是一种形式合理性，结果合理性注重的是目的和意义的关系，强调的是结果的价值，因此也称为实质合理性。公共政策合理性应该是工具合理性和价值合理性的内在统一。
    此外，公共政策合理性也应该是“集正确性与公正性于一体的合理性”。②它体现了合规律性、合目的性、合规范性的有机统一。合规律性就是公共政策必须从客观实际出发，符合客观规律；合目的性就是公共政策必须按照社会公共需求选择自己的行为方式，以通过自身的实现来满足社会公共需求；合规范性就是公共政策必须遵循历史积淀下来的，被社会共同体普遍认同的行为准则。在三者的关系中，合规律性是基础，合目的性只有建立在合规律性的基础之上才有意义，合规范性也必须以合规律性为根据，才能为社会共同体所认同而积淀下来。三者统一的现实载体，在“人民”的语境下就是人民群众的根本利益，在“公共”的语境下就是公共利益。社会发展规律实际上就存在于无数单个人的意志所形成的合力之中。人民群众的根本利益也好，社会公共利益也好，均为无数单个人的利益所形成的“合利”。③在运用公共政策调整社会利益关系时如何确定公共利益，这就需要构建一个“无数单个人”能够进行建设性交往的互动平台。“从更有说服力的论证中产生出来的公共舆论要求具有一种力图集正确性与公正性于一体，并且自身道德色彩极浓的合理性。”④
    市场经济打造了独立的市场主体，也打造了独立的私人经济交换领域。只要是实行市场经济体制，独立于国家政治权力领域的私人经济交换领域的存在就是必然的、不可避免的。而且这种独立性，会伴随着市场经济体制的不断完善表现得越来越突出。民营企业作为独立的市场主体，也是私人经济交换领域的主体。民营企业通过其政治行为，来实现私人经济交换领域和国家政治权力领域的互动。私人经济交换领域追求的是交换主体自身利益的最大化，国家政治权力领域追求的是自身的合法性，而这种合法性归根结底决定于它能否最大限度地实现公共利益，这就形成了一种张力。要通过整合来消解这种张力，就需要打造一个不同主体能够进行建设性交往的平台。社会公共交往领域就是适应这种需要产生的，它一经产生就承担起了交往平台的重任。所谓社会公共交往领域，就是由各种传播媒介、各类民间组织构成的一个领域。在这个领域中公共舆论得以形成，公共理念得以凝结、公共利益得以聚合。社会公共交往领域一经形成，便成为国家政治权力领域和私人经济交换领域相互作用的中间环节，成为连接两者的桥梁和纽带。在中国，社会公共交往领域不可能独立于国家政治权力而存在，国家政治权力要通过政府行为参与其中。民营企业通过组建各类行业协会和民间商会，也参与到社会公共交往领域之中，成为其中交往和互动的重要主体。民营企业政治行为同公共政策合理性的关系，依赖于这种互动是否是良性的，是否是一种建设性的。判断的标准就看是否有利于形成公共舆论、是否有利于凝结公共理念和聚合公共利益。这依赖于社会组织化程度的不断提高，依赖于社会公共交往领域的无限开放和各主体之间真正意义上的平等互动。
    国家政治权力领域的过度膨胀以及对私人经济交换领域的渗透、国家政治权力领域对社会公共交往领域的过度控制、国家政治权力由于被私人经济交换领域绑架而异化，必然导致公共政策合理性缺失。私人经济交换领域的自利性原则对社会公共交往领域的入侵、私人经济交换领域对国家政治权力的腐蚀，也必然影响公共政策的合理性。在上述情况下所形成的社会公共交往领域，不可能是真正意义上的社会公共交往领域。社会公共交往领域本应是平等互动的场所，但由于国家政治权力的过度控制变成一个代表和被代表的领域；由于私人经济交换领域自利性原则的泛滥，社会公共交往领域就不再是聚合公共利益的场所，而变成了私人利益的角斗场。在这种情况下，公共政策的合理性就会大打折扣，严重者甚至荡然无存。
    要构建真正意义上的社会公共交往领域，实现各行为主体的良性互动，使之成为消解国家政治权力领域和私人经济交换领域张力的媒介，成为形成公共舆论、凝结公共理念、聚合公共利益，赋予公共政策合理性的场所，必须正确处理政府同民营企业的关系，正确处理国有企业同民营企业的关系，正确处理大型民营企业同中小民营企业的关系、正确处理企业所有者同企业员工的关系、正确处理民营企业家群体同其他社会群体的关系。民营企业政治行为方式对能否正确处理上述关系意义重大。
    二、民营企业政治行为方式与社会公共交往领域
    
    从社会公共交往领域的视角来看，民营企业政治行为方式对公共政策合理性的影响，主要看其是否有利于政府、民营企业和其他社会组织等不同主体的良性互动。民营企业不同方式的政治行为，对构建和完善社会公共交往领域发挥着不同的作用，因此对公共政策合理性的意义也有所不同。通过实证材料的分析，可以对此做出相应的解读。
    从调研获得的实际资料来看，民营企业政治行为从性质上可以划分为三类，即制度性政治行为、非制度性政治行为和准制度性政治行为。所谓制度性政治行为，就是通过体制内的渠道展开的政治行为，主要包括：选举与参选人大代表和政协委员、加入中国共产党和民主党派、参加政府组织的各种活动等。而非制度性政治行为则是通过体制外的渠道展开的政治行为，同政府官员私下接触或对政府官员进行各种形式的利益输送等，是非制度性政治行为的主要表现形式。准制度性政治行为可以界定为：通过行业协会和民间商会等组织形式以及传播媒介展开的政治行为。对这一类政治行为，政府总是力图纳入到体制内加以控制，而民间组织则要保持自身的独立性，因此，处于体制内和体制外的游离状态。这同时也就决定了行业协会和民间商会的两重性。而传播媒介本身就是官方媒体和大众媒体两种性质的混合，这也是把民营企业通过传播媒介展开的政治行为，称为准制度性政治行为的重要原因。
    调查反映出，在三类政治行为中，民营企业更注重和更期待的还是通过制度性政治行为影响政府的公共政策。在对政治行为认知的调查中，结果显示，调查对象最看好的是选举和参选人大代表和政协委员，此项选择高达85.2％，其次是加入中国共产党和民主党派，占7.4％，选择参加政府组织活动的占3.7％，三者均为制度性政治行为，合计为96.3％。这表明制度性政治行为更受民营企业家的青睐。民营企业家之所以最看好参选人大代表和政协委员，因为它可以直接参政议政，参与公共政策的制定。但调查中也反映出，实际上，真正能够当选人大代表和政协委员，在两会上直接参政议政的仅占调查对象的4.7％，其他两项加起来也不过是28.4％。在自己无法成为人大代表和政协委员的情况下，是否可以通过其他民营企业家代表来代表自己表达利益诉求，结果显示，有50.8％调查对象认为人大、政协和党代会中的民营企业家代表不能代表自己的利益。这说明相应的制度还需要进一步完善。本来制度性政治行为应该更有利于提升公共政策的合理性，但是由于制度本身的不完善，如代表和委员产生的方式与构成成分等方面存在的问题，使之不能很好地发挥应有的作用。
    由于体制内的渠道无法满足民营企业政治行为的需要，很多民营企业开始选择非制度性政治行为来影响政府的公共政策。调查中发现，绝大多数民营企业政治行为的首要动机是谋取更多的利益。只要条件允许他们就力图同政府官员建立比较密切的关系，通过同政府官员私下接触或对政府官员进行利益输送，以获得政府官员的庇护和政府公共政策上的利益倾斜。在对民营企业政治行为主要渠道的调查中，结果显示，选择通过行业协会和民间商会渠道的最多，为21.8％，其次是加入中国共产党或民主党派，为17.9％，第三位的就是与政府官员私下接触，为12.8％。从中可以看出与政府官员私下接触是其中一条重要渠道。调查中还反映出能够真正同政府官员建立关系的的企业，往往都是有一定规模和一定社会影响的企业。很多企业也想建立这种关系，但苦于没有门路。在对制约民营企业政治行为主要因素的调查中，面对“自身的文化水平、对政治行为知识了解不多、与政府工作人员关系太少、正式的制度渠道缺乏”等选项。34％的调查对象选择与政府工作人员关系太少，位列第一。在对影响政治行为效果的主要因素的调查中，45.3％的调查对象把自身对政府的公关能力看作是影响政治行为效果的最主要因素，也排在第一位。民营企业的关注点主要集中在对政府的公关能力上，这与把同政府官员的关系看做是制约政治行为的关键性因素相吻合，也进一步验证了同政府官员私下接触确实是民营企业政治行为的重要方式。这同时也表明，在制度化渠道不顺畅的情况下，民营企业政治行为趋向于非制度化的倾向。同政府官员私下接触并进行利益输送滋生了权力腐败，败坏了社会风气，民营企业自身也要承担很大的政治风险和经济风险。民营企业非制度性政治行为，对公共政策合理性带来的影响是非常消极的。
    伴随着民营企业的发展，行业协会和民间商会这些非政府公共组织，已成为民营企业政治行为的重要渠道。“民间商会通过自身的组织化参与和政府的支持、鼓励，为私营企业主阶层开辟了一条准制度化的利益表达和政治参与渠道……作为一种利益代表组织，民间商会很好地弥补了个体企业在利益表达、影响政府决策能力上的不足，极大地增强了中小型民营企业防御政治、经济风险的能力。”⑤在不能直接通过人大和政协等制度化渠道参政议政的情况下，民营企业开始更多地依赖能够代表自身利益的民间组织，这也是行业协会和民间商会更为民营企业家看好的重要原因。从调查获得的实际资料来看，民营企业政治行为实际选择的主要渠道，排在第一位的就是行业协会和民间商会。这说明行业协会和民间商会已成为民营企业反映利益诉求，影响政府公共政策的重要渠道。以下的调研数据证明了这一点。
    在“遇到不利于企业发展的政策时多采取什么行动”的调查中，结果显示，民营企业家很少依靠个人单独行动，大多采取组织化的行为方式。在主动采取行动力图影响政府公共政策的行为中，排在第一位的是“求助于行业协会和民间商会”，达31.0％。以下依次为，“与其他同行商量对策”的为11.9％，“通过私人关系与政府沟通”的为2.4％。这主要是因为他们认为政策已经出台，私下沟通意义不大。在“最有可能对政府公共政策产生影响的渠道”的调查中，40.3％的调查对象选择了行业协会和民间商会，也排在第一位。行业协会和民间商会成为中小民营企业家们普遍认可的、最有可能对政策施加影响的渠道。在“参加过哪些组织”的调查中，51.4％的调查对象选择了行业协会和民间商会；在“最想参加的组织”的调查中，57.9％的调查对象也选择了行业协会和民间商会，两者均居各自调查项目的第一位。这反映了行业协会和民间商会在民营企业家群体中确实有较好的声誉和影响力。在“你所认识的民营企业家参加最多的组织”的调查中，也是行业协会和民间商会占绝对的优势，为86.8％。再次肯定了行业协会和民间商会在民营企业政治行为中扮演的重要角色。事实也是如此，依靠民营企业家个人的力量要对政府公共政策产生影响，其作用微乎其微。行业协会和民间商会可以发挥整合会员利益，把个人的利益诉求凝聚成组织的意志，这不仅使会员更清晰地认识自身的利益，而且能够运用组织的力量向政府表达利益诉求，更能对政府公共政策发生实质性的影响。
    当然，行业协会和民间商会在自身建设和作用发挥上，也存在着需要改进的问题。在“对行业协会和民间商会日常运行上需要改进的问题”的调查中，有32.2％的调查对象选择了“协会的代表性和覆盖面”，有25.1％的调查对象把内部的人事组织建设看做是最需要改进的问题，此外，25.1％的调查对象认为个体权利和职能是最需要改进的问题，有15.2％的调查对象认为行业协会去行政化倾向最为重要。这反映出行业协会和民间商会在运行中确实存在一些问题。行业协会和民间商会的代表性和覆盖面还有待提高，这是有效发挥其作用的重要前提。组织中的个体权利是否得到应有的确认，是组织赖以存在的基础。只有在每个成员都享有充分个人权利的基础上，行业协会和民间商会才能真正发挥整合利益和表达利益的作用。存在上述问题的主要原因，当然有组织自身建设的问题，但更重要的是由于国家政治权力对行业协会和民间商会的过度控制，导致其行政化倾向明显，独立性没有得到充分实现。因此在社会公共交往领域构建过程中作用发挥得不理想。
    传播媒介是社会公共交往领域的重要组成部分，在形成公共舆论、凝结公共理念、聚合公共利益过程中，发挥着极为重要的作用。在调查中发现，民营企业更多地是把传播媒介作为获取政府信息的渠道，还没有把它作为开展政治行为的重要手段。在“通过哪些渠道获得政府信息”的调查中，结果显示，排在第一位的是政府管理部门，为43.1％，排在第二位的就是传播媒介，为37.3％，以下依次为：政府公报9.8％，行业协会5.9％，与他人讨论3.9％。这说明传播媒介在获取政府信息方面扮演着重要角色。但是利用传播媒介，包括互联网，表达对政府公共政策看法的仅占2.1％。这说明，民营企业家还没有充分认识到传播媒介的重要作用，还没有主动把它作为影响政府公共政策的重要途径。
    在强大的政府面前，在国家垄断企业、大型民营企业面前，中小民营企业还是个弱势群体。大多数中小民营企业都具有政治行为的内在动力，而且在民营企业发展初期政治热情还非常高，但近年来越来越多的民营企业政治热情在消退，有的甚至患了政治行为“冷漠症”。在“遇到不利于企业发展的政策时多采取什么行动”的调查中，数据显示，选择接受的高达54.8％。多数民营企业觉得无力改变政府的公共政策。这说明民营企业对通过政治行为表达自己的利益诉求，并最终通过改变政府公共政策赢得利益的信心不足，消极顺从型政治文化还是主流，这必然影响民营企业政治行为的积极性和主动性。出现这种现象的原因是多方面的，但主要是由政府行为导致的。政府对民营企业政治行为的接纳，对其利益诉求进行回应，更多的是为了发展经济，而不会从政治发展的角度来考虑问题。当民营企业经济上发展到一定程度后，就会产生相应的政治诉求，一旦这种政治诉求触碰了政治权力的敏感神经，就会受到遏制和打压。民营企业政治行为影响力弱化，政治行为得不到回应，必然产生动力衰减。充分发挥民间组织的作用，更有效地利用传播媒介的力量，对于构建和完善社会公共交往领域，提高民营企业政治行为的影响力，从而对公共政策合理性产生积极影响，具有非常重要的意义。
    三、民营企业政治行为与公共政策合理性的提升
    
    理想的社会公共交往领域，应该是一个独立于国家政治权力领域和私人经济交往领域的自主领域。这个领域对社会来说又是一个广泛开放的领域，不同阶层和群体都能够通过自己的组织进入到这个领域中来。不同主体都能够在这个领域中，公开、公平、自由、平等地进行良性互动和建设性交往。但是，理想的社会公共交往领域的构建是一个逐渐完善的过程。在现实生活中，事实上，社会公共交往领域即无法摆脱国家政治权力领域的控制，也无法摆脱私人经济交换领域的渗透。加上不同阶层和不同群体组织化程度的不平衡，良性互动和建设性交往只能是相对的。因此，只要公共政策存在，其合理性就有一个不断提升的过程。
    由民营企业组建的行业协会和民间商会，对于构建和完善社会公共交往领域通常具有两重性。一方面行业协会和民间商会可以通过积极的活动，推动公共舆论的形成、公共理念的凝结和公共利益的聚合；另一方面，行业协会和民间商会也可能通过追求自身成员的利益而侵害公共利益。为了弱化民营企业政治行为的消极影响，弱化行业协会和民间商会对公共利益实现的负面效应，必须不断完善社会公共交往领域。
    完善社会公共交往领域，一要不断拓展公共交往的空间。通过拓展公共交往空间，解决国家政治权力领域的不合理扩张问题，使其合理归位，减少对公共交往空间的过度挤压；解决私人经济交换领域的不良渗透问题，防止私人交换领域的某些原则，对公共交往空间的侵蚀。真正实现国家政治权力领域同私人经济交换领域，以社会公共交往领域为媒介的良性互动和不同主体间的建设性交往。二要不断提升公共组织的层次。通过提升公共组织层次，克服由于国家政治权力领域扩张而导致的公共组织行政化倾向，使不同的社会组织都能够成为聚合组织成员共同利益，并代表组织成员共同利益的真正民间组织，并有效地行使组织成员赋予的权利。这依赖于不断提高社会的组织化程度，使不同社会群体都能形成真正意义上的自己的组织。在平等的基础上展开不同社会组织间的良性互动，聚合公共利益。要克服在私人经济交换领域作用下，由于资本和权力的勾连共同打压其他社会群体，导致其他社会群体组织发育不良的状况，使各群体在力量均衡基础上展开互动，尤其是要避免由于强势群体的高组织化和弱势群体的低组织化而产生的对弱势群体权利的藐视，甚至剥夺。三要不断强化公共媒体的功能。通过强化公共媒体功能，防止由于国家政治权力领域的扩张，使公共媒体过于官方化而丧失对政治权力的监督和制约功能。消除由于国家政治权力掌控的官方媒体和大众媒体的断裂，而无法形成真正意义上的公共舆论的现象；防止由于私人经济交换领域不合理的渗透，导致公共传媒公共性缺失，使公共传媒沦为市场的奴隶和金钱的婢女。要不断提升公共传媒的公共性，使之真正发挥形成公共舆论、凝结公共理念的功能。
    通过建立完善的社会公共交往领域，实现民营企业通过行业协会和民间商会同其他社会组织的良性互动和建设性交往，进而发挥民营企业政治行为对于提升公共政策合理性的积极作用。真正实现“行为者通过行为语境寻求沟通，以便在相互谅解的基础上把他们的行为计划和行为协调起来”⑥。推动国家公共权力领域、私人经济交换领域和社会公共交往领域的协同，以在更高层次上提升公共政策的合理性。
    注释：
    ①杨仁忠：《公共领域》，人民出版社2009年版，第108页。
    ②［德］哈贝马斯：《公共境遇的结构转型》，学林出版社1999年版，第57页。
    ③陈绍芳：行为理性与公共政策合理性的实现，《社会科学家》，2011年第5期。
    ④［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第58页。
    ⑤陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》中国社会科学出版社版，第232～233页。
    ⑥［德］哈贝马斯：《交往行为理论》，上海人民出版社2004年版，第84页。
    【作者简介】王春福，浙江工商大学公共管理学院教授(杭州 310018)。