政府职责体系构建的改革成效及展望

    政府职责体系构建应当以“区分政治属性与管理属性”为基本前提,以“强化统筹协同”为关键依托,以“合理确权”为内在原则,以“权力清单”和“责任清单”为核心突破口,推动政府职能转变工作不断深化、细化。
    作为行政体制改革的核心内容,政府职能转变受到了学界的广泛关注。改革开放以来,我国在政府职能领域进行了诸多探索,理论认识不断深化、实践改革不断深入。在不同的时期,政府职能转变的典型特征和重点任务均有差异。政府职能转变先后经历了从调整政府对企业的监管方式、探索适应经济体制发展的职能结构,到重点关注政府部门的职责权限和职能分工、强化公共服务方面的职能,再到系统地思考职责划分和配置并使之形成有机体系。政府职责体系构建是政府职能转变的新阶段,是当前政府发展的核心任务之一。
    拓展制度空间
    “政府职责体系”这一提法虽然已出现在权威文件和理论研究中,但学界对其概念尚未形成共识。一般而言,它是涵盖政府间横向关系、纵向关系、条块关系等在内的综合性系统。从静态上看,是指由各层级政府及其部门所承担的工作任务组成的有机整体;在动态上看,则指为了有效完成工作任务而对各项要素进行配置以及完成任务的过程。自从2007年明确提出“健全政府职责体系”至今,这一改革大致经历了“积累探索”“正面建构”和“全面推进”三个时期,并取得了显著成效。
    2007—2013年是积累探索时期。我国关于政府职责体系的构建首先从横向职责体系,即部门间职责配置入手。2008年,国务院开始进行大部门体制改革,将那些职能相近、业务范围趋同的事项集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免职能交叉、政出多门和多头管理。此后,各级地方政府也逐步开始因地制宜地探索大部门体制改革。2012年党的十八大报告提出的“健全部门职责体系”以及2013年提出的国务院机构改革和职能转变方案,同样延续了这一思路。
    经过一系列实践,我国在横向职责体系调整方面取得了不少成就,集中了职能、整合了机构,调整了结构、提升了能力,明确了关系、优化了机制,减少了摩擦、提高了效率等。政府职责体系的调整与构建已经迈出了坚实的一步,在机构调整、人员编制设置、权责配置和运行机制等方面仍需要进一步完善。
    2013—2017年是正面建构时期。2013年是政府职责体系建设的关键一年。5月,中国机构编制与管理研究会在郑州召开“政府职责体系研讨会”。11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式公布,对“中央政府职责”和“地方政府职责”做出了区分。中央政府要加强宏观调控职责和能力,而地方政府则要加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。两者呼应,标志着改革进入了正面建构时期。落实到具体措施层面,这一时期的重点工作是推进权力清单和责任清单改革。2015年《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》和《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》的通过,为各级政府和部门推进清单改革划定了框架。
    总体上看,这一时期的改革明确了中央政府和地方政府职责的差异,并进行了差别化部署,改革具有更强的针对性和细致性。同时,借助对各级政府及其部门权力、责任的清理,明晰了政府权力和责任的边界,推动了权力公开,强化了权力运行的制约和监督。各级政府权力和责任边界的划定,在“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的基本原则下,也为政府间纵向关系协调提供了相应的依据。更为重要的是,这一阶段的改革有助于在理念和实践上突破职责同构,展示出政府对运行规律认识和政府发展实践的深化。
    2017年以来是全面推进时期。党的十九大报告提出,“赋予省级及以下政府更多自主权”。一方面,这一提法意味着地方政府可以细分为“省级政府”和“省级以下政府”两类,从而更加契合国情。另一方面,这也意味着需要充分发挥地方政府的积极性。2018年,《深化党和国家机构改革方案》进一步提出“突出不同层级职责特点,允许地方根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”,为政府职责体系构建拓展了制度空间。
    在这一时期,改革成效集中体现在两个方面。其一,关于“层级差异”的理念有了新突破。十九大报告在“层级差异”上进行了细化,划分出“中央”“省级”和“省级以下”三类政府,从而在原则层面上突出了“层级差异”,也为下一步工作的开展提供了依据。其二,关于“自主权”的理念为突破职责同构拓展了制度空间。纵向的政府间关系,会在一定程度上限制地方的灵活性和积极性。而“赋予更多自主权”的提法,承认并尊重“层级差异”。而且,借助权力清单和责任清单改革进一步细化各级政府权责边界,为突破职责同构、构建政府职责体系和调整政府间纵向关系拓展了制度空间。
      统筹主体之间的合作与互动
    政府职责体系构建的改革已取得显著成效,但仍然需要完善一些体制机制,具体问题上也有待突破。未来,应当以“区分政治属性与管理属性”为基本前提,以“强化统筹协同”为关键依托,以“合理确权”为内在原则,以“权力清单”和“责任清单”为核心突破口,推动政府职能转变工作不断深化、细化。
    政府职能转变具备政治和管理双重属性,然而当前的改革实践没有充分重视其管理属性。例如,关于转向何方、如何转变以及政社关系等原则性问题已经有了清晰认识,但在操作层面上仍进一步不断落实。因此,拓展改革空间、推动政府职责体系构建的重要前提,就在于充分认识并区分问题的政治属性和管理属性,进而有针对性地采取行动策略。
    政府职责体系构建是一项复杂的工作,政府内部包含着诸多因素。因此,未来深化改革的关键就在于强化统筹协同。功能上的统筹协同,要突出党的全面领导地位、明确党在各项事务中的统筹功能,强化党的组织在同级组织中的领导地位。主体上的统筹协同,要在改革过程中,强化不同主体间的统筹协同,从而实现多元主体之间的合作与互动。事项上的统筹协同,以“如何更好地解决问题”为逻辑起点,将有助于应对某一问题的职责进行归类整合,从而向整体性治理转型。
    关于政府间纵向关系的调整,一般是中央基于对整体局势的判断而进行的主动平衡过程。在民主和法治的框架下,下一步的改革可将着力点转移到借助明确细致的法律法规确定权力来源、权力主体及其责任上来;同时,辅之以府际冲突协调机制,从而塑造一种制度化、规范化的政府间纵向关系。合理确权意味着要借助行政结构的相应调整和法律体系的相应改变来承认、确定政府间纵向关系格局,实现权力配置制度化。这样,一方面保护和鼓励了地方政府已经形成的促进社会经济发展的动力和功能,另一方面又保证和加强了中央政府的权威和宏观调控能力,使其在既有框架内各履其责。进言之,合理确权能够实现制度性和规范性,从而为政府职责体系构建和运行划定规则,有助于拓展改革的制度空间。
    权力清单厘清了政府及其部门的权力界限,清理了无法律法规依据和不符合全面深化改革要求的行政权力,规范了行政权力运行、压缩了权力寻租空间。责任清单则以细化政府部门职责、理清责任边界、健全权力监管制度为核心,着力实现权力与责任相一致。“权力清单”和“责任清单”为政府职责体系构建做了基础性的工作。结合实际来看,当前各级政府已经广泛地开展了制定权力清单和责任清单的改革,也取得了比较显著的成绩,但仍然需要在责任主体、权限划分、清单制定与执行等方面不断完善。在下一步改革中,应当以“权力清单”和“责任清单”为核心突破口,强化制度供给,有效精简职权,合理界定不同层级政府职责。同时,将其与“合理确权”有机协调起来,构建符合中国国情和现代政府发展规律的政府职责体系。
    (作者单位:上海师范大学哲学与法政学院、上海交通大学安泰经济与管理学院)