货币政策困境与财政政策选择

    要破解“政府掌控资源，市场配置资源”难题
    处理好政府和市场关系是经济体制改革的核心，也是建立和完善市场经济体制的主线。要处理好政府和市场的关系，最根本的就是使市场在资源配置中起决定性作用。长期以来，我国政府在资源配置上存在着行政性配置较多、市场化配置不足、竞争机制滞后、配置效率低下等问题。政府掌控资源太多和政府边界模糊，必然使资源配置遭遇扭曲之困。
    要处理好政府与市场的关系，首要解决政府掌控资源太多的问题。据不完全统计，中国政府掌控的资源至少包括：土地（矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无人海岛、滩涂）等自然资源、无线电频率以及空域资源等非传统自然资源、信贷资源，财政资金、基金、费，能源等的定价权、政府采购权、特许权、排污权、专卖权、石油等进出口权，资本市场（上市）、金融类和非金融类经营性国有资产、实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产、数据资源，等等。中国政府掌控的这些资源纷繁复杂，有些颇具中国特色，很难进行分类，但对市场经济体制的完善和市场配置资源的决定性作用都具有重要意义。中国政府大量掌控资源的根源，既有历史原因，也有现实因素。由于中国特色社会主义市场经济脱胎于计划经济，又由于中国的改革是渐进式改革和增量改革，计划经济的痕迹比较明显，市场的部分大多是从增量改革而来，而政府掌控资源的计划经济部分始终没有大的触动和改革，这也就是改革进入深水区的要义。
    政府掌控如此繁多的资源，市场对其无权配置，而政府自身难以有效配置，因而更多地表现为资源的闲置浪费或扭曲配置。一方面表现为资源价格与效率的扭曲，政府直接配置资源过宽、过多，难免对资源要素市场形成干扰和破坏，市场作用机制受压制，配置效率难以释放，尤其是市场属性比较强的经济资源，在过多行政干预下效率较低。另一方面表现为政府行为的扭曲，政府直接配置过多，形成政府对配置资源的路径依赖，衍生出权力寻租和腐败问题。不仅如此，也扭曲了市场主体的行为，以银行为例，银行要想在地方生存，必须和当地政府搞好关系，因为与地方政府之间的业务占比较高。不少地方政府一年有数百亿元的土地出让金要存到银行，公积金缴存也达上百亿元，地方财政资金缴存和拨付数额更是高达上千亿元。地方政府掌握了太多资源，其对银行的存款业绩至关重要。
    政府边界模糊带来的资源配置扭曲。当前政府边界模糊突出表现在PPP上，从英国来看，撒切尔夫人上台之后的PPP实践，其出发点是私有化，即以公私合作关系为导向引进私人资本来实现公共部门的私有化。而中国的PPP实践却是引导私人资本融入政府主导的公有资本。可以设想，本来私人资本可以投入到研发，可以投入到扩大再生产，而通过PPP方式进入到以政府为主导的基础设施建设当中后，资金的使用效率大为降低，风险明显增大。好在中国多数PPP参与方是银行和国企，不至于产生明显的挤出效应。尽管如此，原本模糊的政府与市场边界更加模糊，不难想象，如果PPP继续作为基础设施建设的主要方式，PPP就可能演变为下一波财政危机的风险源。
    要破解“政府掌控资源，市场配置资源”的难题，根本出路就在于用管资本的方式来实现国有企业改革的突破。资本属性就是一股一权，中央提出混合所有制改革，就是一个资本概念，而不是单纯的企业实体的视角。要完善物权、债权、股权、知识产权等各类产权的相关法律法规制度，形成清晰界定所有、占有、支配、使用、收益、处置等产权权能的完整制度安排。要通过深化“放管服”改革激活创新动力，杭州和深圳能够引领互联网创新（电商、互联网金融、大数据、云计算等），而条件更为优越的北京和上海却难以望其项背，根源就在于北京、上海地位的特殊性，在敢闯敢试方面多有顾忌。要对自然资源、经济资源和社会事业资源这三类公共资源实行分类施策：在自然资源方面以建立产权制度为基础，实现资源的有偿获得和使用；在经济资源方面明确委托代理关系的制度安排，建立健全国有资本形态转换机制；在社会资源方面引入市场化手段和方法，实现更有效率的公平性和均等化。政府配置资源上的“有为”，最终体现在政府边界的清晰、市场监管的完善和公共服务的优化。
    要通过消除公共性危机来化解公共风险
    不确定性与风险是一对同义语，用不确定性难以解释公共风险的成因。其实，公共风险来自公共性危机。公共性具有的开放性、整体性、均衡性、公平性等内在属性成为促进社会健康发展的内在动力。公共性缺失必然导致非均衡式发展，易陷入“国富民穷”的发展主义陷阱，随之而来的是社会贫富分化、公共服务萎缩、公共秩序遭到破坏等公共风险。不平衡不充分既是我国社会的主要矛盾，也是我国公共性危机的典型表现。不平衡是城乡、东西、贫富等多方面的不平衡；不充分主要是乡村发展不充分，西部发展不充分，贫困人口发展不充分。贫困地区的居民只能涸泽而渔才能维持生存，必然带来环境的破坏。利益集团追求短期利益，更是破坏环境的重要原因。当代环境恶化难以从技术上得到根本解决，正是源于自然环境的公共性缺失。从根本上说，公共机构的运行困境、公众参与度的日益降低、分配不公和贫富差距、人与人之间的关系冷漠、环境污染及能源短缺等问题都是当代公共性缺失的投射与表现。
    瓦格纳法则表明，随着时代发展，社会日趋复杂，经济规模日渐庞大，跨界、跨领域以及跨国交流合作、对抗博弈亦越发复杂，社会总管理成本十分高昂。因此客观地需要更多的公权力机构统一规范社会与经济生活中的各种行为、应对更多的突发紧急情况、调节与约束各类人员或团体间的利益以及在国际竞争下保障本国国民的利益。国家权力的日益扩张甚至大包大揽，使得政府拥有了诸多合法的行政力量与管理手段，并为保障这些权力的执行而掌控了大量资源。
    要消除公共性危机，首先要解决贫富差距过大的问题。在收入分配较为合理的社会中，财政收入的来源主要来自中高收入阶层，收入的来源广泛稳定且可持续，既获得了提高优质公共服务的资金，又可以有效控制财政赤字规模。即使因为自然灾害或者外部经济波动，造成财政突发大规模支出，财政也有承担这笔债务的能力和弹性，爆发巨额赤字风险和债务危机的可能性较小。一旦财政风险恶化，中等收入群体和高收入群体可以通过个人能力和家庭储蓄渡过难关。因此，注重收入分配的公平有助于减轻财政风险的危害程度，避免财政内部的不确定性，以应对高度复杂化的外部风险。改善收入分配结构需要从财政补贴的公平性上着手，尽量做到注重社会保障机制的公平性。在养老保险、医疗保险方面覆盖尽可能广泛的人群。在基础教育方面，缩小教育投入的城乡差异，让生活在不同区域、不同家庭的孩子具有相对公平参与竞争的起点和能力。
    要消除公共性危机，还要着力提高预算的透明度。预算不透明对财政风险的影响主要是通过财政幻觉和财政监督缺位体现的。一是预算越不透明，越容易给公众造成财政幻觉。财政幻觉表现为税收和支出分离导致的财政幻觉、债务导致的财政幻觉、复杂的税制和间接的支付结构导致的财政幻觉、公共收入获取形式导致的财政幻觉。财政幻觉让纳税人感受到的负担比实际的负担轻，从而倾向于更大规模的财政支出，忽视了由此带来的财政风险。财政收支的不透明，容易给纳税人产生错觉，高估了享受到的公共服务的效应，低估了为了供给公共服务所需要支付的税收。政府债务融资可能会导致纳税人只会感到资产的增加，而忽视了未来的纳税义务。二是透明度不高的公共预算无法给社会公众提供足够的信息去进行财政监督，也无法让研究者得到足够的资料进行财政收支状况研判，从而导致财政预算越不透明，财政风险真实状况就越难以掌握，财政风险恶化的可能性就越大的恶性循环。财政风险一旦爆发，透明不足的政府预算容易导致公众对预算体制的不信任和对政府数据的不认可，老百姓一旦变成“老不信”，就会陷入“塔西佗陷阱”，从而加剧财政风险的蔓延，加速风险向危机转化的进程。
    高质量发展视角下的两大政策配合
    高质量发展视角下两大政策制定及其配合要实现两大转变：一是由“问题导向”转向“目标导向”。由防止经济增速下降被动采取的刺激政策转向到实现高质量增长的主动作为的政策。二是由“数量型政策”转向“功能型政策”。进入工业化后期，直接“赶超”型的宏观政策的意义逐步衰减，两大政策更为重要的功能是加强物质性、社会性和制度性基础设施建设，健全有利于创新的市场制度、公平竞争的市场环境，宏观政策着力点更多地由“数量型政策”向“功能型政策”转变。
    “速度型增长”方式下宏观政策调整的基点是“保增长”，货币政策和财政政策主要在经济下行时采取宽松和积极的政策刺激经济，尽管在经济过热时也会采取紧缩政策予以调控，但政策的主基调是为了“保增长”。这种宏观政策本质上是一种“问题导向”的调控方式，它缺乏主动性、战略性和前瞻性，是一种被动式、随机应对式的调控。而且，从两大政策本身的特性看，货币政策侧重于短期的，相机抉择式的总量调控，而财政政策更侧重于长远性和战略性的结构调控。因为无论是财政对基础设施的投资还是对经济结构的调整，都不是短期内能实现的，也不是短期内能见效的。货币政策则不然，只要货币闸门一松紧，市场（尤其是股市）马上就有反映，效果可谓立竿见影。正因为如此，在“速度型增长”方式下货币政策“很忙”，也很卖力，而财政政策因为不擅长数量调控，就显得“不积极”。
    今天，以中国经济的体量、生产的全球占比、市场的渗透率，想再维持十几年前的那种经济模式和增长速度，根本不现实。随着中国经济逐步迈入后工业化时代，此时的出口、投资、工业生产等与工业化时代根本不同，人为地保持工业化中期高速增长阶段的经济增速，不仅欲速不达，而且会带来严重后遗症。因此，中国经济由速度型增长向高质量发展转型，不仅必要，而且十分迫切。本质上看，后工业化阶段是在物质基础达到一定水平，以知识和技术供给为动力，需求由追求数量向追求质量转变，实现了经济发展方式向高质量迈进的阶段。后工业化要求建立较完善的社会保障网，形成以中产阶层为主的社会结构，构建并完善现代化的经济体系。为此，两大政策迫切需要由“问题导向”转向“目标导向”，即要把过去为“保增长”而不断调控，转变为把实现经济高质量发展作为核心目标。具体看，货币政策的首要任务是保障宏观经济环境的稳定，着力防范金融风险；财政政策要起到调控主力的作用，主动作为，善于发挥精准调控的特长，真正做到“积极”。
    由“数量型政策”转向“功能型政策”，更要发挥财政政策的特长，使财政政策更加积极。从经济结构角度看，我国三次产业之间、轻重工业之间、加工工业与基础工业之间等部门数量比例不协调的矛盾逐步得到解决。当前，我国经济结构问题的主要表现在第一产业基础不稳、第二产业大而不强、第三产业效率不高的矛盾，但在本质上不是数量关系的不协调，而是创新能力不足、经济发展质量不高、发展不平衡不充分的问题。尤其是在我国已经成为工业大国，形成了庞大的投资能力和加工制造能力之后，以前的数量型政策容易导致投资过度和产能过剩。为此，宏观政策亟待由“数量型政策”转变为“功能型政策”。
    “功能型政策”以鼓励创新、创造公平的市场竞争环境、培育有效的市场竞争结构、培育人力资本优势、完善体制机制为重点，其政策目标、具体工具、作用方式与“数量型政策”根本不同。要从政策的实际效果出发，发挥财政补贴、税收优惠、政府采购等政策工具对于控制产业制高点、促进新兴产业和主导产业发展的“催化”作用。从发达国家的经验看，其政策重点是扶持前沿技术和新兴产业，统筹解决新兴技术和前沿技术的研发、工程化和商业化问题，有利于研发、技术标准和市场培育的协同推进。为此，财政补贴要改变按行业补贴的做法，不能采取行业普惠型政策，因为按行业或产品来补贴，容易使僵尸企业得到喘息机会，不利于市场出清，不能扶优扶强，不利于转型升级。要针对高质量发展，针对关键核心技术，针对自主创新，要着重解决“卡脖子”问题。要善于利用政府采购政策扶持芯片、操作系统这类应用市场起关键作用的产品，通过政府先试先用，培养国内应用生态。要高度重视国内市场规模优势，让高门槛大资金量的研发项目通过庞大的市场规模做支撑，增强企业的信心和动力，让规模优势再次成就奇迹。
       （作者单位：中国财政科学研究院）