我国土地执法的难题与出路

    目前，我国已经形成了以《土地管理法》《土地管理法实施条例》《违法土地管理规定行为处分办法》等法规、规章和规范性文件为主的土地法律体系。但某些地方政府基于经济发展的考虑，往往对于土地违法行为采取默认态度，这种状况理应得到改善。土地执法的本质是行政主体依法行使公权力，实现立法机关所预设的利益调整，从而达到利益的平衡。立法机关作为民意代表机构，其所制定的土地法律应是公共利益的最大体现，土地法律的执行应以实现公共利益为最大价值导向，但在现行的财税体制和官员考核体制下，土地执法困境的表象是土地执法主体的执法不力，但其深层次的根源在于土地利益的冲突。
    土地执法体制
    2006年，国务院下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，在全国建立土地督察制度，国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。土地管理执法体制一直在沿着加强中央对地方土地管理执法的监督力度，集中统一行使执法权的方向而前进，以减少地方政府对土地执法的干预，避免法律和中央的政策落空。土地监察制度的这一意图显得尤为明显，在省级以下实现土地管理机关的垂直管理之后，再由国土资源部向省级人民政府派出土地督察。同时为减少地方人民政府“俘获”派往各地的土地督察，实行跨区域派驻土地督察。
    从制度规范方面，目前并无法律法规对土地督察的明确授权，在制度运行过程中难免影响其功能的发挥。从土地督察制度的背景来看，主要是为了解决在中央和地方土地政策目标不一致的情形之下，如何保证地方政府严格依法进行土地管理的问题。中央政府与地方政府土地政策目标的不一致加剧了土地执法中的“地方保护主义”，而中央政府和地方政府之间存在严重的信息不对称，中央政府无法及时发现、查处地方大量存在的违法用地案件。因此，跨区域派驻土地督察就是为了中央政府及时收集违法用地信息、监督检查法律实施状况。根据《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的规定，土地督察发现违法、违规行为问题后，不是移送有关部门查处，而应向地方政府提出整改意见。但违法、违规行为能否制止，对提出整改的意见能否最终落实，令人怀疑。此外，虽然派驻各地的土地督察是跨区域的，减少了地方政府对土地督察“俘获”的可能性，但随着派驻的土地督察与地方政府之间逐渐熟悉，对土地督察自身如何监督必然成为关键的问题。
     土地违法问责亟待法治化
    在对土地违法行为实行问责的同时，土地违法问责机制法律规制的不足也逐渐暴露出来。首先，问责对象不明确。现行规定主要追究的是地方政府主要领导和分管领导的责任，但在土地违法问责机制运行中，存在地方党委和政府负责人、正副职之间、不同层级问责的界限模糊问题。其次，问责的主体仍局限在行政主体内部，无法跳出自我监督的陷阱。现行土地违法问责的主体包括任免机关、监察机关和国土资源行政主管部门，仍主要是依靠上下级层级的监督。追究土地违法责任，上下层级之间的信息不对称，导致土地违法问责的追究难度加大，只能单纯依靠土地卫片执法检查来追究责任。再次，土地违法问责力度过轻，难以达到预防违法行为的效果。土地违法行为处罚力度过小，导致违法行为的成本与收益严重不成比例，影响土地问责制的法律效果。最后，土地违法问责作为行政责任的一种追究方式，并没有与刑事责任的追究进行很好的衔接。实践中较多的案件以追究行政责任为最终处理结果，并没有严格依法追究刑事责任。行政责任与刑事责任之间缺乏有效的责任衔接机制。
    提高土地法律的认同度
    土地法律良好实施的重要前提是获得包括政府在内的行为主体的真正认同，形成以激励为核心的耕地保护机制。对土地法律的认同，需要在土地法律制度的价值理念和制度设计方面遵循利益平衡的理念。当前的财政分权之下，中央政府和地方政府要实现财权和事权的合理配置，改变地方政府的财政收入过度依赖土地出让金的畸形状态。经济发展和耕地保护这对矛盾同样要获得利益的平衡，让为全社会利益承担耕地保护任务的农民能获得利益补偿。此外，官员考核指标应进一步科学设定，改变单纯依赖经济发展速度为唯一的指标。在利益的不断动态平衡之下，土地法律的认同意识会逐步增强，土地法律的实施状况会有良好改观。
    

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