新一轮乡镇机构改革的实践与成效

农村税费改革以来的新一轮乡镇机构改革，是在我国进入全面建设小康社会新时期、农村形势发生深刻变化的背景下展开的。近几年来，在党中央、国务院的正确领导和各地的共同努力下，乡镇机构改革由点到面扎实推进，目前改革任务已顺利完成，取得了显著成绩。在党的十八大即将召开之际，认真回顾总结这一轮乡镇机构改革，对于在新的历史起点上全面深化改革，加快推进农村经济社会发展具有重要意义。
    一、乡镇机构改革在农村改革发展总体布局中深入推进
    
    党的十六大以来，党中央、国务院深入分析农村形势，大力推进农村各方面改革，为实现农村经济社会全面发展注入了新的生机与活力。新一轮乡镇机构改革，在实践中始终坚持围绕中心、服务大局、把握时代脉搏、体现时代特征，是农村税费改革的重要配套改革和农村综合改革的重要组成部分。
    新一轮乡镇机构改革是在贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展的新要求下进行的。进入新世纪新阶段，党中央、国务院从推动科学发展、促进社会和谐的高度，作出了统筹城乡发展、加快城镇化进程、实现城乡经济社会发展一体化的重大战略部署。落实这一部署，关键在于进一步深化改革，打破城乡二元结构，消除制约城乡协调发展的体制性障碍。乡镇是城市和农村的联结点，在促进农村剩余劳动力向城镇转移、强化农村公共服务、建立城乡统一的劳动力市场和社会保障体系等方面，承载着不可替代的重要作用。只有大力推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，营造有利于统筹城乡发展的良好体制环境，才能加快农村经济结构调整和发展方式转变，逐步实现城乡经济社会发展的一体化。
    新一轮乡镇机构改革是作为巩固农村税费改革成果、加强“三农”工作的重要举措进行的。农业、农民、农村工作关系党和国家事业发展全局。农业税的全面取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，进一步解放了农村生产力。同时，取消农业税，并不意味着农民负担问题从此就解决了。如果相关方面的改革不及时跟进，不从根本上解决“食之者众、生之者寡”的问题，农村税费改革就有可能前功尽弃，社会主义新农村建设也将无从谈起。只有大力推进乡镇机构改革，严格控制乡镇机构编制和财政供养人员，使其保持合理的规模，才能切实减轻财政和农民负担，把更多的财力用在发展农村社会事业上。
    新一轮乡镇机构改革是在加强基层政权建设、提高为农服务水平的迫切需要下进行的。乡镇政权是我国政权结构中的基础层级，乡镇政权建设直接关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，直接关系到党和群众的血肉联系。随着农村工作形势任务的变化，乡镇政权建设中一些与经济社会发展不相适应的问题进一步凸显。一方面对农民和企业生产经营活动干预过多，另一方面适应新形势要求的管理手段和办法不足，该管的没有管好，难以提供切实有效的服务。只有通过推进乡镇机构改革，认真解决乡镇在职能定位、组织机构、体制机制和人员素质等方面存在的问题，才能切实提高新形势下乡镇党委、政府的组织动员能力和政策执行能力，提高为农服务效率和水平，巩固党在农村的执政基础。
    二、乡镇机构改革为促进农村经济社会发展提供了有力保障
    近几年来，新一轮乡镇机构改革坚持在试点中探索，在实践中总结，在执行中完善，改革范围逐步扩大，改革内容不断深化。2000年中央在安徽等地启动农村税费改革试点，乡镇机构改革试点同步配套推进，其侧重在于精简和控制机构编制与人员，减轻财政和农民负担，巩固农村税费改革成果。2006年全面取消农业税，标志着我国农村改革进入到以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革的新阶段，乡镇机构改革的试点范围扩展到了全国，试点内容更加注重明确乡镇定位，转变乡镇职能，全面推进乡镇体制机制创新，巩固党在农村的执政基础。2009年，中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》（中办发［2009］4号），改革从试点转向全面推开，着力建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，促进农村经济社会又好又快发展。经过坚持不懈的探索和实践，乡镇机构改革在转变政府职能、优化组织结构、加强机构编制管理、完善事业站所管理体制、创新农村工作机制等方面均取得了明显成效。
    明确乡镇职能定位，提升乡镇治理能力，强化了党在农村的执政基础。新一轮乡镇机构改革，明确将新形势下的乡镇职能定位为“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面。围绕这一总体定位，各地积极探索创新，进一步转变乡镇发展经济的方式和手段，将乡镇经济工作的着力点普遍转到营造良好发展环境和扶持典型进行示范引导上；切实加强乡镇的社会管理和公共服务，建立健全农村利益协调和矛盾纠纷调处机制，加快发展农村医疗教育等社会事业；积极引导农民群众参与农村事务管理，完善乡村治理机制，推动乡镇行政管理和农村基层群众自治的有效衔接和良性互动。通过改革，党和国家在农村的各项方针政策和法律法规进一步落到实处，农民群众对党委政府的满意度明显上升，探索出了一条新形势下加强基层政权建设的新路子。
    优化组织结构，严格控制人员编制，巩固了农村税费改革成果。各地积极探索符合乡镇工作特点的组织结构和运行方式，对党政机构进行综合设置，一般设3至5个综合办公室，有些地方只设工作岗位，推行一岗多职。根据人口面积、经济发展水平、财力保障状况等因素，分类确定乡镇编制限额。严格按规定核定乡镇领导职数，适当扩大乡镇党政领导班子成员交叉任职。在大力整合乡镇机构编制的同时，积极推行机构编制公开、实名制管理、离任审计、“一支笔”审批等制度和办法，严把进人关口，加强监督检查，严格控制财政供养人员规模。经过努力，乡镇机构和领导职数进一步精简，组织结构得到优化，人员编制膨胀现象得到有效遏制，守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线。
    推进事业站所改革，完善事业站所管理体制，提升了农村公共服务水平。各地着眼于更好地服务“三农”，积极推进乡镇事业站所改革。合理区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对从事公益性的加强财政保障，对从事经营活动的推行改制转轨，促进了农村公益服务事业发展。多数地方将原来分散的七站八所整合设置为3至5个综合服务中心，统筹资源、规范制度、加强管理，提高了为农服务的综合能力。一些地方将部分事业站所改为县直部门的派出机构，实行跨乡镇设置，扩大了服务半径和覆盖范围。一些地方将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，实行“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”，探索了政府提供公益服务的新方式。还有一些地方积极引导民间资本进入农村公共服务领域，鼓励发展农村社会化服务组织和农民专业合作经济组织，初步构建了提供主体多元化和提供方式多样化的农村公益服务体系框架。通过改革，乡镇事业站所的服务能力显著增强，农村公益服务事业加快发展，进一步促进了农业增产和农民生活水平提高。
    创新农村工作机制，提高行政效率，推进了乡镇服务型政府建设。各地着力推行乡镇政务公开，把涉及农民群众切身利益、农民群众普遍关心的事项作为公开重点，不断提高基层行政运行透明度。坚持把服务作为联系群众的一条重要纽带，切实转变服务理念和服务方式，大力推行“一站式”服务、“办事代理制”等实践证明行之有效的服务措施。进一步强化乡镇干部的依法行政观念，规范乡镇政府行政行为，严格按照法定权限和程序履行职责，依法维护农村经济社会秩序，保护农民合法权益。规范和加强对乡镇工作考核，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，切实清理各种评比表彰活动。这些做法，保证了乡镇把主要精力放在为农服务上，切实提高了乡镇政府的办事效率和服务水平。
    三、乡镇机构改革积累了宝贵的经验
    
    新一轮乡镇机构改革方向明确，思路清晰，措施有效。认真总结这一轮乡镇机构改革的经验，有助于我们加深对改革的规律性认识，为今后深化改革提供有益借鉴。
    改革必须坚持和加强党的领导，服务于农村改革发展的全局。我们党是建设中国特色社会主义事业的领导核心，经济、政治、社会、文化等各领域改革都是在党的领导下进行的，这是改革能够沿着正确方向不断前进的根本保证。这一轮乡镇机构改革的各项重大措施都是中央根据新形势新任务的要求确定的，改革的实践探索始终朝着中央明确的方向不断深化，充分发挥了党委政府在改革发展稳定中的主导作用。同时，顺应农村税费改革给农村工作带来的新变化，改革着力为统筹城乡发展、建设社会主义新农村、促进农村社会和谐提供体制机制保障，有力推动了农村经济社会又好又快发展。
    改革必须坚持以人为本，使农民群众共享改革发展成果。坚持以人为本、保障和改善民生，是贯彻落实科学发展观的本质要求，是党全心全意为人民服务根本宗旨的体现。这一轮乡镇机构改革突出强调提高乡镇服务水平，加快建设服务型政府，为农民群众提供更多更好的公共产品，出发点与落脚点都是维护和发展农民群众的切身利益，着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让发展改革成果惠及农民群众。这是乡镇机构改革能够不断深化、得到农民群众衷心拥护和支持的根本原因。
    改革必须紧密结合乡镇实际，始终把转变政府职能作为核心。政府职能规定着政府活动的基本方向和主要内容。不断适应形势任务要求，切实转变政府职能，是贯穿新时期行政管理体制改革的一条主线。这一轮乡镇机构改革从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从建立健全与社会主义市场经济相适应的行政管理体制出发，明确了现阶段乡镇的主要职能。实践中各地乡镇结合实际确定工作重点，着力转变管理思路和方式，创新农村工作机制。正是由于紧紧抓住了转变政府职能这个核心，改革有力推动了乡镇政权从以管理为主向以服务为主的转变。
    改革必须坚持统筹兼顾、循序渐进。这一轮乡镇机构改革汲取以往改革经验，注重处理好乡镇机构改革与农村其他领域改革的关系、乡镇机构改革内部各项具体举措的关系，做到有机衔接，协调配套。注重既坚持中央统一领导，又兼顾地区差异，充分发挥地方的主动性和创造性，形成推进改革的合力。注重区分改革步骤的轻重缓急，先易后难，梯次推进，逐步到位。在改革的方式方法上，强调统筹协调，把握节奏，调动多方面积极因素，确保了改革平稳推进、顺利完成。
    （作者系中央机构编制委员会办公室主任）