落实科学发展观，难在哪里？——访国家行政学院原副院长韩康教授

记者：科学发展观是党的第四代领袖集体治国理政的一个核心理念，也是中国共产党作为执政党，在新时期对中国经济社会发展规律一个具有代表性的理论认识。落实科学发展观取得了很大成绩，但问题也很不少，经常可以看到老百姓对一些政府的发展行为评价不高，甚至常常有批评的声音。作为国内有影响的经济学家，您怎么看这个问题呢？
    韩康：我认为这里有三个问题值得深入思考，一是发展体制问题，二是发展利益问题，三是发展评价问题。
    一、发展体制问题。我们现在的发展体制，各级政府干预和掌控资源配置的力量还相当强势，在很大程度上，发展活动的合理性取决于政府和个人行为的合理性，这是值得认真研究的。
    记者：请您先详细谈一下发展体制问题。
    韩康：好。任何社会的经济发展活动，都是以一定的发展体制为基础的，这种发展体制最基本的类型就是市场体制和非市场体制。改革开放后中国发展取得巨大进步，撬动因素就是发展体制的革命，计划经济向市场经济转变，发展体制按照市场化原则重新塑造，才大大解放了生产力，取得令全世界都叹为观止的发展成绩。
    中国选择市场化体制是一个巨大发展进步，同时也是一个发展过程。市场经济是多样化的，无论是自由主义甚或国家干预主义，世界上从来就没有所谓最优市场模式。实际上，每个市场经济国家，最终都还得按照自己的发展环境和发展条件走自己的发展之路。中国也不例外。我们现在不是也不可能是发达国家那种市场竞争比较充分、市场规则又比较完备的市场经济，同时也不是我们希望将来能够达到的那种更高水准的市场经济，而是一个初期阶段和建立初步框架的市场经济体制。
    记者：对中国市场经济体制采取历史的、发展的分析方法，比简单批评或过分追捧的观点，可能更令人信服，这种市场体制有什么特点？
    韩康：中国现阶段的市场经济体制有许多特点，比如既坚持社会主义公有制原则，又遵循市场活动的一般规则，但一个最鲜明的特点，就是在民间市场活动活跃的同时，从中央到各级政府，干预和掌控资源配置的力量也相当强势，政府经济活动同市场经济活动既相协调又相矛盾，形成了一种很特殊类型的市场经济体制。这种带有中国特色的市场体制，很难简单用“好”或“不好”来加以解释，无论怎么评价，它就是一种带有这个时期历史印迹的市场经济体制，或者说发展体制。
    在我们这个市场体制中，政府的经济功能除了在发展规划和宏观调控方面发挥重要作用外，还有两个特别突出之点，一是各级地方政府对经济发展有着很强的行政控制力量，二是有一个规模巨大、在许多领域占有垄断地位的国有资产及其实力雄厚的国有企业群。我们思考落实科学发展观问题，不能离开这两个最基本的发展体制条件。发展体制是第一位重要的东西。
    记者：您对中国市场经济体制特征的概括非常鲜明，提出从中央到各级政府，干预和掌控资源配置的力量还相当强势，请做更详细的说明。
    韩康：好。如上所说，由于各级政府干预市场和掌控资源配置的力量相当强大，因此在很大程度上，发展活动的合理性常常要取决于政府行为的合理性。在30多年中国工业化、城市化高速发展中，各级政府都在想方设法力争上游，积极谋划加快发展，在方针规划、基础设施、招商引资、项目投入等方面发挥了重要作用，形成了很强势的发展推动力量。没有这个强势力量，很难想象中国会取得今天这样的发展成绩。但是也应该看到，这种由政府带动起来的发展行为，也存在各种问题和矛盾，有的还相当严重。现在老百姓最为诟病的有三种情况：一是以政绩工程为优先准则的发展行为，二是主观意志违反发展规律的发展行为，三是严重损害大多数民众利益的发展行为。这三种情况都可以举出许多典型案例，恕不赘述。
    这里需要深入研究的问题是，为什么会出现这样明显违背科学发展观的现象呢？从最近的重庆案例中，我们可以得到某些启示。在现实生活中，有一种我称之为“行政强权体制”的东西在发生重要作用。所谓“行政强权体制”，首先表现为政府行政力量在社会生活中的强势地位，同时，在行政法制还不健全的情况下，行政权力又高度集中在少数人手里，特别是集中在行政机构（也包括党的领导机构）主要领导甚或最高领导的一两个人手中。这种情况，在行政权力影响发展活动时表现得特别明显。人们随处可以看见，在诸如确定发展方针、制定经济政策、实施城乡规划、选择投资项目等重要发展决策时，少数人或最高长官的意志是最终决定一切的，这就形成了一种发展对领导者人格的路径依赖。重庆案例最深刻的经验教训，就在于此。
    记者：您提出了“行政强权体制”的概念，又提出发展对领导者人格的路径依赖，并用重庆案例加以印证，令人印象深刻，但这是否只是个别案例呢？
    韩康：绝对不是。把一个地方发展的命运寄托在个别领导者的人格因素上，重庆案例并不是个案，而是我们这个发展体制的一个典型现象。在“行政强权体制”下，时常会出现由“强人”推动发展的情况，姑且称为“强人模式”吧。这种“强人模式”首先是依赖行政权力的强势，同时也有人格因素原因，例如工作能力、性格强弱、实践经验、知识结构以及非常重要的权力背景等等。“强人模式”确实可能推动发展，比如有人敢于突破制度框框争取新的发展空间，有人利用特殊资源条件扩大招商引资给地方带来发展实惠，等等，但绝不能成为发展的通行范例。发展不是依靠科学、民主的法律法制为基础，而是靠人的因素决定一切，才是最有风险的事情，因为人格因素具有不确定性：谁能保证有人永远做对事而不做错事，永远办好事而不办坏事，永远是好人而不会变为坏人呢？
    如果发展脱离科学、民主的法律法制轨道，脱离依法决策的基本规则，而是依赖所谓强人模式，甚至可以容忍打着发展旗号任意使用个人专制手段，那就是回到最坏的体制上去了。况且早有调研材料表明，领导者的决策失误是最可怕的发展损失，其总量可能要远比贪污腐败的资金数量多得多。
    记者：看来媒体最为追捧的“强人模式”值得认真研究，落实科学发展观，首先要回到科学的发展体制轨道上来。
    韩康：非常正确。落实科学发展观首先要关注发展体制问题。现在这种属于初期阶段和建立初步框架的市场经济体制，必须坚持深化改革，向着更高水平和更具活力的市场经济体制方向迈进，不能总是甘于维持现状，特别是各级政府干预市场和掌控资源配置的强势力量的现状。同时，在大的发展体制一时难以改变的情况下，也要积极想办法逐步弱化和改变行政强权体制现象，把行政管理和发展决策建立在科学、民主的法律法规基础上，绝不能总是把一个地方发展的命运寄托在少数人身上。那种由少数人的宦海沉浮决定发展过程和发展成败的悲剧，不能再重演了。
    二、发展利益问题。政府是发展的重要组织者，在中央政府和地方政府之间，还存在着明显的发展利益差异，这就使落实科学发展观的许多重要战略举措，很难在一些地方真正落实。
    记者：请您讲讲为什么要提出发展利益的问题呢？
    韩康：因为发展利益是发展的动力。如前所讲，在我们现有的发展体制下，政府是发展的重要组织者，但由于种种原因，中央政府和各级地方政府之间，在发展利益上既相互融合又相互区别，有些方面甚至是矛盾的。这种发展利益方面的矛盾，长期以来没有找到一种合乎市场经济要求的制度化、法律化的解决办法，结果就出现了许多谁都难以解释清楚的弥补方案和发展现象。正是这种发展利益方面的矛盾，使中央政府根据科学发展观指导原则制定的一些重要战略举措，例如转变发展方式、调整经济结构、大力推进民生工程等等，很难在一些地方真正落实。下面我用案例分析方法来说明问题。
    第一个案例，是关于 GDP指标问题。大家知道，改革开放后一个较长时间里，GDP一直是国民经济发展的最高引领指标。这是有一定道理的。1978年我国GDP总量只有1300亿美元左右，这样可怜的经济规模只能是贫弱大国的象征，当时最迫切的发展要求，就是尽快把经济规模搞上去，把GDP做大，这个GDP指标和指标体系，也就成为一个最有感召力和最有共识的东西了。随着中国经济持续高速增长，2009年GDP总量达到5.88万亿美元，超过日本成为全球第二大经济体，在这个时候再去一味追求扩大规模，继续把GDP作为最重要发展指标，就不对了。中央提出转变发展方式的一个重要内容，就是逐步淡化GDP的引领作用，在“十二五”规划中，宏观指标体系已不再有GDP增长速度的内容。但是，依我的观察，追求经济规模最大化从而把GDP增长继续作为最优先目标的状况，基本上没有改变。这里的原因，就是地方政府发展利益的驱动。
    地方政府坚持把 GDP做大，规模经济优先发展，可以得到最大化的地方经济发展利益。一方面政府可以由此提高财政收入，有了厚实的财政收入，才可能进一步再扩大政府的投入，提高地方就业水平；另一方面，也可以比较从容地投资地方公共教育和公共卫生等各项公共事业，还可以增加政府人员的收入和福利。这样做，对地方政府来讲是一种收入型发展模式。相反，如果不在GDP上下功夫，转而注重产业技术创新、治理生态环境、提高结构水平等发展举措，从长期看无疑是好事，但短期看对地方政府是一种投入型发展模式，对于任期制的地方政府来说，是极不划算的事情。
    记者：地方政府坚持把 GDP做大，难道都是出于公心吗？有没有个人利益方面的考虑呢？
    韩康：非常好的问题。地方政府坚持把GDP做大，规模经济优先发展，还有一个属于潜规则的重要原因，就是同各级政府主官最大个人利益的仕途升迁紧密相关。仕途升迁要有政绩，经济发展的政绩怎么衡量？虽然国内外也有各种创新性指标体系，但技术上都没有过关，无法从根本上替代GDP体系，因此，谁都不敢轻易丢掉 GDP。在这里，做大 GDP有一个百试不爽的最好办法，就是千方百计搞大投资、上大项目、铺大摊子，哪个地方搞了这个东西，增长水平马上改观，发展政绩马上提升，否则政府的日子就难过了。
    记者：这个分析很有意思，把为什么GDP在理论上并不吃香，但实际上仍然大行其道的原因，说得比较透彻，离开利益驱动问题来讲理性的发展，只能是一句空话。还有别的案例吗？
    韩康：第二个案例是关于保障房建设。保障房建设是中央政府落实科学发展观而实施的一项空前宏大的民生工程。预计“十二五”规划将建成3000万套保障房，以一家四口计算，会惠及约 1亿 2千万城市中等和中低收入人群，解决20%左右的城市居民住房问题。这个工程如能按期保质完成，将在社会资源结构调整、房地产业合理发展、社会保障获得重要突破，乃至大幅提高政府威信和民望方面，产生难以估量的影响。但现在的情况是，保障房建设难度极大，从土地获得、市场融资到企业选择都非常困难，建筑质量问题也屡屡曝光，整体工程进度并不理想，主要原因也在于发展利益差异带来的矛盾。
    记者：从很多媒体反映的材料看，地方政府似乎对保障房建设很不积极，原因有各种说法，您怎么看呢？
    韩康：地方政府推动保障房建设，在理论上讲天经地义，但同其发展利益确实有很大矛盾。2010年国家财政收入8.3080万亿，同期国有土地出让金为 2.9110万亿，比例为35.03%，占地方本级财政收入则约为71%。据有关机构估算，改革开放以来地方城市化发展费用的近80%来自土地出让金。地方政府不但可以从商业性房地产获得大量财政收入，还可以征用土地为抵押获得更大规模的银行融资，一举而多得。推动保障房建设则完全不同，不但土地财政收入要大幅下降，贷款融资手段会大大削弱，而且还要为这种带有公共福利特征的住房大量投入，以地方政府的立场看，利益损失巨大。因此，后者在推进保障房建设中常常采取敷衍态度，一有机会就力图松动和微调中央的商品房限价政策，期望回归价格高昂的楼市从而继续获得丰厚土地收入，就不难理解了。
    记者：看来中央和地方政府的利益关系理不顺，中央决策的许多重要发展举措，像保障房建设，就很避免弱化甚至扭曲现象，应该怎么办呢？
    韩康：中央和地方政府在发展利益方面发生矛盾并不奇怪，问题是怎样解决矛盾。把发展利益协调好，我认为还是要从制度、体制、机制方面着眼考虑问题。比如，地方政府的发展融资很不规范，据一些研究机构测算，债务高达若干万亿，其中最大风险是政府担保和靠土地向银行抵押贷款的巨额债务，正常还本付息的可能性很小。这当然有地方政府的问题，也有在财政、税收、金融、银行等体制方面不适合发展要求的问题。现在地方政府的发展融资机制，一方面没有多少符合市场规范的融资手段，如依法发行行政债券，另一方面又没有资产债务责任的法定边界，比如规定财政破产。这样，地方政府就可以采取一切用行政权力资源能达成的融资行为，同时又不承担任何具有法律效应的财产责任，这样搞下去，未来的风险不大才怪呢。
    三、发展评价问题。对于发展的评价，官方和民间的评价及其语言系统常常并不相同，如何做到使二者良性互动而不是相互对立，是一个尚待解决的重要课题。
    记者：您在前面提出了发展评价问题，这是一个新的观察视角，为什么会这样提出问题呢？
    韩康：我认为发展评价是一个非常重要的问题，同时又是一个尚待解决的课题。人们经常看到这样的情况：政府总是对自己主持或管理的经济发展状况评价甚高，从来没有谁会承认自己的行为不符合科学发展观的要求，但是常常老百姓的评价并不苟同，对同一件事，有时社会民意甚至会给以完全相反的评价。发展评价出现如此大的反差，说明发展评价的真实性、合理性存在问题。如果发展行为的是非曲直都难以判定，落实科学发展观这篇文章又怎么能做得下去呢？
    记者：能否用现实生活的实例说明问题？
    韩康：好，就以当前国内城市建设为例。现在有一场楼房高空竞赛正席卷各大城市。据统计，2011年中国摩天大楼有1000多座，正在准备建设的也有1000多座，远超过美国的436座和阿联酋的50座。在国内经济发展排名很低的贵阳市，也要规划建设17座摩天大楼，几乎没有知名度的广西防城港市，正在雄心勃勃地规划建设全国第一的“亚洲国际金融中心”，高度为528米。初步计算，5年后全国新建摩天大楼可能超过1000座，以每座20亿―50亿元计算，投资总额将超过数万亿元。对此，所有政府的评价都很高，认为这是最好的城市形象、城市品牌，有利于提高城市发展层次，为城市的长远发展、建立国际化大都市奠定基础。
    记者：老百姓对这种城市建设中的楼房高空竞赛怎么评价呢？
    韩康：我看了很多这方面的材料，几乎没有看到正面的评价，绝大多数人都持完全相反的意见，认为这种发展现象既不正常又不合理。因为现在还有大量普通市民住房困难，目前仅城市中的棚户居民就有800多万户，以每户4人计算就约 3200多万人，如果加上农民工就有上亿人还在简陋住房里安身。此外有许多普通市民最关切的事情，如环境污染、食品安全、物价压力、就业机会、交通拥堵、社会治安、教育平等、医疗保障等等，也常常得不到足够关注，甚至被长期拖延解决。政府不在这些问题上做好文章，却把大量资源投入只有少数人能够消费、享受的摩天大楼建造，是非常荒唐和不可理喻的。
    这个案例有典型意义，它显示了对发展的评价也即是对落实科学发展观的评价，官方的评价及其语言系统和民间的评价及其语言系统，常常并不相同，有时甚至会出现很大反差。这是一个非常值得研究的现象。当然不能说凡民间的评价就一定是对的。但是如何做到使二者之间良性互动而不是相互对立，却是一个没有解决的重要课题。
    现在有一些政府的发展评价完全是一个自我封闭体系，对自己出台的发展思路、发展方针、发展举措，总是自我评价很高，自吹自擂，再加以学术名词包装，动辄就是所谓大思路、大手笔、大战略、大视野一类貌似高明实则自己也没有完全弄明白的东西，而且基本上不理睬质疑性的声音，更不要说虚心吸纳反对性的意见和评价了。长期这样做的结果，政府同民间对发展的评价及其语言系统就割裂了，您说您的，我说我的，谁都不信谁，谁都不理谁，而且还会出现一种很具讽刺意义的现象：政府做错了事，老百姓骂娘，政府辛辛苦苦做了好事，老百姓还是骂娘，冤枉之极。为什么呢？就是两个发展评价及语言系统没有良性互动。长此以往，科学发展观就会脱离社会民众的基础，成为一种只属于官方的发展语言体系。
    记者：看来对发展的评价非常重要，在许多情况下涉及许多事关发展的大是大非问题，如果连发展评价都搞不清楚，科学发展观怎么落实？
    韩康：很对。现在应该认真研究如何在两套发展评价语言系统之间，建立沟通和良性互动机制，这又要讲到一些根本性的改革问题了。现在国家和地方政府的一些重要发展举措，比如社会资源投入在经济发展和民生项目上怎样分配，政府投入项目能够使老百姓受益多少？政府投入的真实成本和实际效益到底如何，等等，社会民众的知情权很小，发言权也很小，可行性研究一类活动基本上是在政府系统圈子里进行的。这固然说明社会政治体制改革和民主法制建设的任务还很艰巨，同时，这也是政府风险的一个重要原因。要知道，在发展评价缺乏充分、合理民意的情况下，政府发展行为中出现的问题不能及时得到校正，只有在矛盾激化和爆发时，例如政府强拆民居引起重大社会冲突甚至公共危机，问题才得到解决，这样搞下去，隐性和显性矛盾叠加积累，未来更大的风险就不远了。