治理理论中的政府作用研究：基于国外文献的分析

    一、对政府作用的质疑：治理理论兴起的背景
    治理理论的兴起具有两个重要的社会背景：一是国际关系领域。从1980年代末期开始，随着冷战结束和国际形势变化，国家之间的相互依赖性日益增强，政府的权力也在发生变化，部分权力转移给超国家的国际组织，部分职能由非政府组织承担。詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)使用“没有统治的治理”(governance without government)①来分析在国际层次上没有一个居于中心地位的中央权威主体的情况下，构成世界秩序的方式。他认为，虽然治理(governance)和统治(government)都涉及目的性行为、目标导向的活动，都具有规则体系的含义，但二者存在明显差别。统治是依靠正式权力和警察等强制性手段保证政策的执行，而治理则是由共同目标所支持的活动，不依靠强制力量，通过各方沟通协商达成共识。治理是被多数人接受才能生效的规则体系，它既包括正式的、政府的机制，也包括非正式的、非政府的机制。[7]
    二是1980和1990年代英国和荷兰的政府改革。随着1970年代石油危机爆发，以政府层级体系为核心的福利国家日益暴露出严重弊端，政府部门规模过于庞大、机构臃肿、经济上财政赤字，政府的权力基础开始动摇，政府由于过于官僚化、反应迟钝而遭受合法性危机，[8]国家治理经济、解决社会问题的能力和合法性受到严重质疑。国家把自己的意愿强加给社会的能力受到具有内聚力的政策网络的挑战。[9]政府不再被视为解决问题的有效途径，甚至被归结为产生问题的根源。[10]国家不得不寻求替代性策略，对传统治理模式予以变革。在新自由主义思潮的影响下，撒切尔政府开始对强大的中央政府集权模式进行反思，寻找替代性的解决机制，其中最重要的举措是通过市场化和私营化等方式，缩小政府作用的范围，同时通过公共部门和私人部门的伙伴关系来提供以往由政府垄断性供给的公共服务。罗德·罗兹(Rod Rhodes)把强大的中央政府主导的英国模式称为威斯敏斯特模式(Westminster model)。他认为，治理理论正是要超越这一传统模式，弱化国家的控制能力。[11]
    治理理论兴起的背景是传统上以政府为最主要行动者、以层级制为主要组织特征的治理模式面临的困境。[12]以自上而下的命令和控制为核心的科层体系曾被认为是政府部门最有效的组织机制。马克斯·韦伯和伍德罗·威尔逊这两位公共行政学的奠基人都把层级结构视为政府行政系统最理想的组织模式。在韦伯看来，理想的官僚制应该遵循等级原则，上下级之间有着严格的等级关系，上级对下级的命令和控制、下级对上级的服从，被视为官僚制最基本的特征之一。[13]威尔逊的观点与韦伯一致，他认为，完美的行政组织建立在两个条件的基础上：一是拥有受过专业训练的公务人员，二是能够把这些公务人员按照不同的层级有序组织起来。[14]英国、荷兰等国的实践表明，以政府为最主要行动者、以层级制为核心的组织模式存在一定的局限，例如政府规模过大，行政效率低下，难以对公众需求做出及时回应，运作成本高昂等。在重重危机面前，政府作用的范围该如何收缩？公共服务的供给方式该如何变革？这是治理理论关心的核心问题。
    二、变化中的政府角色：平等参与者还是独特行动者？
    从总体上看，治理理论主张改变政府作为单一行动者的服务供给模式，强调政府与私人部门和志愿部门形成伙伴关系，政府不再以强制性权力直接干预自组织的治理网络，但在政府具体的作用方面，学者们有着不同的理解。有些学者主张政府与其他社会行动者一样，只是治理活动中一个平等的参与者，国家权力应该不参与或最低限度参与治理过程，治理网络主要依靠多元行动者的自组织。有些学者则主张更为积极的政府参与，认为政府治理结构的转型并没有过多削减政府权力，政府仍在主导着治理网络。有些学者甚至强调国家的不可或缺性，认为国家具有独特的资源优势，可以通过政府弥补自组织失灵。
    

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