治理理论中的政府作用研究：基于国外文献的分析

    (一)政府：从垄断性行动者到平等参与者
    governance一词有着悠久的历史。杰索普研究认为，英语中governance可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵，其含义与government交叉。[15]罗兹研究表明，在1980年代之前对英国政府的研究中，governance是government的同义词。[16]学者们从1990年代开始逐渐赋予治理一词新的含义。目前学术界对治理的兴趣，主要源自于用它来指代20世纪末期国家作用的变化。马赛厄斯·利文斯(Matthias Lievens)进一步明确区分了government和governance两个概念。他认为，government是指国家在主权和领土范围内对权力的运用模式，而governance则是指运用公共和私人行动者组成的网络来处理具体问题，不再使用强制性权力。[17]
    罗兹把学术界对治理的多样化理解归结为六种类型：一是最低限度的国家，二是法人组织的治理，三是新公共管理，四是善治(good governance)，五是社会-控制系统(social-cybernetic)，六是自组织的网络。社会-控制论最初由荷兰学者简·库伊曼(Jan Kooiman)提出。[18]罗兹本人即是自组织网络思想的倡导者。[19]他认为，治理具有如下特征：第一，组织之间的相互依赖关系。治理是比统治更宽泛的概念，它包括非国家的行动者。第二，网络成员之间的持续性互动。网络由多个相互独立的组织构成，这些组织需要交换资源(包括资金、信息、专门技能)，各成员之间存在着共同的目标。第三，博弈性互动。这种互动根植于信任，并受到网络成员共同协商认可的规则约束。第四，网络具有高度自主权，是一种自组织形式，不需要对国家权力负责。[20]
    罗兹的治理理论并没有完全排斥政府参与，而是指在网络中包括了政府以外的行动者，同时，网络具有高度自治性，国家并不处于一个具有特权的、至高无上的地位，只能间接地对网络进行管理，不再以强制性权力参与网络。治理意味着国家最低限度的参与。罗兹把网络看做一种治理结构，一种对市场和层级制的替代机制。罗兹的这一看法受到组织理论家沃尔特·鲍威尔(Walter Powell)的影响。[21]英国政府通过设立执行机构、非政府公共机构(NDPB)、准政府组织，鼓励发展公私伙伴关系，创造了复杂的政策网络。罗兹认为，“治理是对网络的管理”。[22]但他的这一提法并非原创。荷兰学者基科特就曾把公共管理界定为“对复杂的组织间网络的管理和治理”。[23]英国学者约翰·弗兰德(John Friend)、约翰·鲍尔(John Power)和克里斯·叶利特(Chris Yewlett)、[24]德国学者肯尼思·汉夫(Kenneth Hanf)和弗里茨·沙夫(Fritz Scharpf)、25美国学者罗伯特·阿格拉诺夫(Robert Agranoff)的研究[26]也蕴含了这一思想。格里·斯多克(Gerry Stoker)看法与罗兹相似，认为治理过程包括一系列来自政府但不限于政府的行动者。相对于传统的政府管理模式来说，在治理过程中参与者更为多元化，而且行动者自治程度很高，实行自我治理。政府更为分权化，作用范围有所收缩，允许社会中存在相对自治的行动者网络。政府不再依赖权力，不再通过命令或权威来达成目标，而是使用新的工具和技术来掌舵和指引。[27]
    约普·科彭简(Joop Koppenjan)和埃里克-汉斯·克利金(Erik-Hans Klijin)把治理网络界定为“相互依赖的行动者之间或多或少稳定的社会关系模式，这些社会关系模式是围绕着政策项目形成的，并随着一系列的博弈活动而维持和改变。”[28]治理网络通过政府、企业、非营利组织之间的关系来制定和执行公共政策，网络中的行动者以相互依赖为基础，通过协商而不是权力来进行互动。治理是指政府在存在多元行动者的情境中运行，并且政府是采用水平化而非纵向层级的方式来加以管理。[29]科彭简和克利金的治理网络理论并没有把政府排除在外，但他们没有把政府当做一个具有强制权力的特殊行动者加以对待，而是强调政府与其他行动者基于平等地位的沟通协调过程。
    托尼·博瓦尔德(Tony Bovaird)持相似的观点。他指出，“在公共治理范式中，各行动者之间的相互关系发生了变化，决策与责任不再只是政府的事，而是由网络内各主体共享”。[30]菲利普·施米特(Philippe Schmitter)把治理看作各个行动者借助相互协商与合作来制定与执行政策、解决问题与冲突的机制。治理的结构安排是水平的，各个公私部门行动者在地位方面没有差异，同时，该治理网络是开放的而不是封闭的，具有很强的可进入性。[31]
    以上学者关于治理有着相对一致的理解：首先，治理意味着在解决公共问题的过程中，政府不再是唯一的行动者，而是多元行动者构成的复杂网络。政府正从传统科层制纵向层级结构向水平网络结构转型，这是治理理论的一个重要论点；其次，治理意味着政府不再依靠强制性权力单方面采取行动，而是把政府权力向非政府行动者转移，政府只是最低限度地参与网络，只是一个普通行动者，而不具有超越其他行动者的特殊权力，但他们并没有完全排斥政府参与。
    

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