精准治理：中国场景下的政府治理范式转换

    2.2.3 国内外政府治理研究的变革
    从现有政府治理理论的研究[26]可知，政府治理研究范式大致经历了从公共行政到新公共管理的变革。
    虽然传统的公共行政(PA)制度是随19世纪下半叶工业化国家公务员制度的产生而发展起来的[27]，但公共行政在我国从建国初到20世纪90年代一直在国家治理体系中占统治地位。这种制度将政治家与公务员系统分离开来，从而消除了政治庇护(Political Patronage)的产生；通过建立韦伯官僚制模式，公务员按照择优的规则招聘和晋升，实现了政府在职能上的专业化以及政府组织的科层制；该制度也保证了公共事务的相对公正性，政府治理的过程较为可控，但这也同时造成了政府治理体系相对于民众的超然地位，即对法律和政策的解释与实施过程中的相对权威性，民众在体系中处于服从的地位。因此，公共行政本身就成为一种竞争性的资源，这使得公务员通过产出竞争晋升机会，从而使该制度高度政治化。
    公共管理(Public Management)作为政府治理的范式来源于19世纪后期美国的行政改革，并在20世纪90年代成为我国国家治理制度改革的主要参考来源。公共管理由于借鉴了企业管理经验，因此有时也被称为“管理主义(Managerialism)”，即将“管理”视为通用的艺术或科学，适用于任何环境，无论是在企业还是公共部门[28]。因此，公共管理范式关心的是效率和结果，强调通过聘用职业经理人而积极作用于实践，而不是受缚于硬性规定、严格程序和统一的体系；无论是泰勒的“科学管理”还是“人际关系学派”，其目的都是通过制定业务目标和底线要求来驱动组织绩效。
    而所谓的新公共管理(NPM)则是公共管理为保护国家经济应对全球化所进行的最新发展[29]。我国从21世纪初开始的结构调整也大量借鉴了NPM的理念。NPM从经济人假设出发，通过委托-代理模型和官僚预算最大化模型，指出了利用“市场”的约束和激励机制来提供公共政策将能够实现高效率的结果(Outcome)，因此，竞争、市场化、自主化、解体和放松管制等反官僚主义的做法都成为了NPM的政策工具。值得注意的是，NPM与PM相同，依然是企业和市场导向的政府治理范式。
    2.3 传统政府治理范式的局限性
    社交网络与ICT融合后引致的深刻社会变革，正严重影响着政府的治理模式，尤其是我国作为一个在相对较短的时间内经历现代化转型的国家，这种剧烈的社会变革使得政府治理难度及不确定性增大，如果政府治理手段和能力不做相应提升，就会对政府公信力造成损失。“回应型治理”等治理理论的国内外研究方兴未艾，但仍是以“问责”和“响应”为主导的被动式治理；“责任型政府”、“阳光行政”、“透明行政”等当代政府治理模式也可以说就是在倡导这种回应型治理。但是，上述传统政府治理范式还存在一定的局限性，主要表现为以下三个方面。
    (1)治理的主动性不足造成的回应滞后。无论是“公共行政”还是“公共管理”，或是当代“回应型治理”等政府治理范式，治理主体都无法真正做到精准的主动治理。“公共行政”由于是对政治家负责的，“满足民众需求”的治理的主动性也就无从谈起；“公共管理”已经将民众需求引入公共视野，并借由“回应型治理”强调了民众需求的重要性，但仍然无法回答“民众真正的需求”是什么的问题，因而只能通过提高服务效率提升民众体验，通过加强问责来约束治理偏误，这样的治理会造成“针对民众真正的政策需求”的主动治理不足，往往依然形成政策总在需求最高点之后才制定，在需求的消退期才执行的“治理滞后”的局面，使得治理效果大打折扣。
    (2)政策的靶向能力不足导致的“政策-需求”鸿沟。政策的靶向能力是指政策对民众的政策需求的满足程度，以及政策命中目标受众的能力，提高政策的靶向能力必须能够精准确定民众的政策需求，精准确定政策的目标受众，而传统政府治理范式或者是不考虑民众需求，或者是由于治理结构问题而导致民众需求的误判；加之对政策目标受众的确定程序也是由治理结构所决定的，这些因素往往共同造成“政策-需求”的错位，即“政策-需求”鸿沟，使得政策瞄准目标偏位，甚至造成“精英俘获”等不公平现象，无法达到预期的政策效果。
    (3)治理主体的反应能力不足导致的政府行为失据。中国现处于信息通信技术发展带来的“技术-经济-社会”转型期，是社会各类矛盾容易通过网络渠道爆发的时期，许多前信息社会的普通事件都容易造成当今的巨大政府治理危机，而政府治理水平很难在短时间内适应这种巨变，因而政府错误应对危机事件所导致的危机扩大现象时有发生。这种对突发危机事件的应对失据，是政府治理主体对事件信息的感知力、分析力和应对策略的选择能力不足导致的，而政府反应能力的不足又是由治理过程、治理手段等治理范式所决定的。
    为克服这些政府治理范式的不足，本文提出了“精准治理”的政府治理范式，构建了以民众需求为导向、以知识挖掘为支撑、以政策匹配为目标的政府治理范式，以回应信息技术时代对政府治理能力建设提出的新要求，推进政府治理体系和治理能力的现代化革新。
    

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