会员登录
会员注册4.3 精准治理是政府治理范式的进化
通过2.2.3节梳理公共行政、公共管理(包括NPM)以及“回应型治理”等政府治理理论的已有研究理路，分析各种范式的特点及应用背景，结合目前的技术条件和“经济-社会”形势，本文提出了“精准治理”——中国场景下的政府治理范式，“精准治理”与之前的政府治理范式的比较参见表2。
对表2的具体解释可参见前文2.2.3内容。下面结合图1就政策在治理过程中的流程进行3个范式之间的比较。前文2.1部分已经界定本文探讨的是治理的行动和过程，在公共行政范式下，政策是由作为治理主体的政治家经由作为治理中介的官僚、公务员体系强行颁布给作为治理个体的公民的，公民是较为单纯的政策受体，是自上而下政策流程的归宿；对于(新)公共管理范式，由于通过公共服务外包等政府和社会资本合作(PPP)手段在治理中介中引入了私营部门参与公共政策流程，公民得以通过注重客户关系管理的私营部门向治理主体反馈政策效果，而作为理性的政治人的治理主体也可以在晋升约束下，有限地考虑公民的政策需求；而在精准治理范式下，公共部门的治理中介作用被进一步弱化，进而作为专业的个体化信息的挖掘分析者和治理政策的推理提供者从原有范式的治理体系中游离出来，在治理流程中扮演着类似“智库”的角色，通过“智库”对治理知识的整理分析并进而提供政策备案，有作为的治理者将主动分析公众的政策需求，并适宜地做出政策预案。需要注意的是，在精准治理范式下，公众对治理主体的政策互动是由知识网络体现的，而不是像公共管理或回应型治理那样，公民将已经集束的政策需求通过治理中介自下而上地反馈给治理主体。
表2 政府治理的3个范式比较
图1 政府治理3个范式的不同政策流程
图2 “回应型治理”的被动型治理架构
经过比较3个治理范式可见，借助知识源挖掘分析实现的“精准治理”，有效地改变了民众对公共事务的参与方式和参与过程，实现了对民众的赋能(Empowerment)，真正实现了政策来源于民、服务根植于民、效果问政于民的透明化的、高效率的政府治理能力的现代化进步过程，由于其在诸多研究维度上与之前的治理理论有本质上的区别，因此精准治理符合库恩在《科学革命的结构》一书中对作为一种科学习惯、学术传统、一个具体的科学基本成就的范式的界定，本文认为中国正在进行的以精准治理为代表的政府治理行动和过程的转型是政府治理范式的转换。
下面再以电子治理领域中精准治理对“回应型治理”在行动和过程上的转换为例，说明精准治理的范式进化。虽然政府在电子治理过程中引入了“政务微博”、“政府客户端”等手段及时与民众进行交流，但基本没有突破“回应型治理”的框架，仍然属于“请求-响应”式的被动型治理架构，政府与民众的政策和服务交流要依赖于政府的各类型门户，政府只有在民众确切提出政策及服务需求之后，才进行回应型治理(参见图2)。
精准治理将知识源挖掘和分析与政府治理相结合，通过知识源云端采集民众的政策取向和偏好信息，结合民众在网络平台的搜索和交流信息，主动抓取和分析民众的政策和服务需求倾向，在民众的需求正式提出之前形成潜在需求议案并提供给政策主体，这种主动甄别治理热点，智能化分析治理需求的精准治理模式，可以有效避免由于议程设置的滞后造成的政策失效(参见图3)。
图3 “政府精准治理”的主动型治理架构
图4 精准治理促进政府治理能力建设的逻辑
4.4 精准治理促进政府治理能力建设
“精准治理”从根本上突破了传统“公共行政范式”泛政治化的政府地位，以及“公共管理范式”管理主义的治理倾向，能够体察真实民意、了解经验教训、指导治理实践，通过知识源挖掘分析得到的政策服务需求和治理策略备案，能够实现对政策靶向的校准，使政策不会偏离民众的需求，同时由于治理的需求和方案都来自对即时治理知识源的挖掘，因此能够实现政府治理的可预知性，特别在应对突发治理危机时，能够实现事前可预知、对策可选择、效果可预判，使得政府治理对象明确，政府治理能力建设有的放矢。
“精准治理”是依托于政府治理知识源网络的治理过程，借助于知识源集成网络管理，可全程跟踪记录治理过程的各个节点，实现政府治理的可跟踪性，即知识源网络不仅是治理的政策源头，也是治理的绩效归宿，此间的治理全过程都成为知识源的一部分被记录下来，成为新的知识源数据，真正实现了政府治理能力建设的全寿命管理。
“精准治理”记录了治理的全过程，因此实现了政府治理的可测量性。目前的政府治理能力的建设与评价采用的是效率和结果导向的企业化管理模式，不仅会出现唯绩效论等治理偏误，而且由于治理过程中权责模糊，导致无法实现对治理问题的分析和追责。技术驱动下的“精准治理”全程可记录，同时可借助知识源的网络学习特性，实现治理能力建设的绩效评价。
“精准治理”致力于政府治理知识源网络的建设，通过挖掘政府治理知识源网络，可以找到同类型治理的最佳实践，从而实现政府治理的可标准化(参见图4)。由于各地和各级政府的治理能力千差万别，政府创新能力也各不相同，政府大数据知识源网络实现了治理最优策略集的智能化共享，政策主体可在最优策略集中选取符合当地特点的治理手段和方式方法，这样就做到了政府创新的标准化，节省了大量创新资源，提高了治理效率，以较为经济的方式解决了政府治理能力建设差异化的问题。
4.5 精准治理的实现条件——中国场景的意义
4.5.1 自上而下的系统建设与治理问责
从中国目前的精准治理实践可见，精准治理的施行是由中央政府或省级政府自上而下推行的，因为精准治理所需的个体化信息的采集、挖掘、分析系统的构建绝非地方政府和单部门能够完成的。同时，由于精准治理使得部分“治理主体”或“次治理主体”的治理行为暴露于公众的可及视野，实质上通过公众之眼规范了现有官僚体系的治理行动和过程，因此，对治理主体的考评机制与体系也需自上而下地由高级政府推行。因此，由中央或省级政府引导实施的精准治理，在中国特有的干部任用体系与考评机制的保障下得以顺利地施行，中国场景起到了关键作用。
4.5.2 知识的可及性
本文所谓的“政府治理知识源集成网络”，就是将所有与政府治理相关的传统数据、政策集合、民众舆论等整合为可资挖掘和分析的知识集合，该集合借助云存储和Hadoop等技术能够实现知识源的网络化集成，从而易于通过知识推理等技术对其进行挖掘和分析。其构成参见图5。
“政府治理知识源集成网络”集成了较为传统的桌面系统、较为专业化的二合一系统、移动客户端系统，以及GPS记录仪、视频摄像头和各类型智能传感器的数据，统合了互联网、物联网和社交网络等知识源生产方式，同时还将打破目前电子政府建设过程中形成的信息孤岛问题，整合政府部门及事业单位的统计数据和政策集合、社会民众的舆论以及企业的产销大数据，将这些知识源有机梳理、分析和组合，形成结构化和半结构化知识源，从而有利于对之进一步分析和深度挖掘。
对大数据知识源集成网络的深度挖掘依赖于人工智能、机器学习等相关技术，通过统计分析、社会网络分析、决策树、神经网络、知识推理、遗传算法等方法，能够实现对大数据知识源的自动化分析和归纳性推理，从而预测出潜在的治理热点，整理出适应性的治理方案。由此可见，精准治理不仅依赖于知识分析和挖掘，精准的个体化信息的可及性也是决定精准治理能否成功实施的关键因素之一。全覆盖的DNA数据库、完善的物联网集成网络、精准到户的网格治理等独具中国特色的政府治理实践，恰恰在独特的中国场景下完成了对个体知识的集成化和网络化，从而将精准治理范式带入了我们的视野。
图5 “政府治理知识源集成网络”的构成