我国地方政府权力清单制度实施现状与改进对策——基于30个省级行政区权力清单分析

    二、省级行政区权力清单制度实施中的现存问题
    通过对30个省级行政区权力清单制度总体实施情况的统计比较和特点分析，可以看出，虽然我国各省积极自我革命在推行权力清单制度过程中取得了一定成效，但是由于呈现出“自上而下”改革思路与“应急性”制度变迁的特征，导致实施过程中出现了以下一些共性问题，影响着改革实践的具体成效。
    第一，行政权力清理不彻底。首先，在实际权力运行过程中，由于有些项目的设定依据不够充分，而实际行政管理工作确有需要，往往导致法律规定与现实需要存在紧张关系，一些游离于权力清单之外的权力事项便是协调这种紧张关系的结果。例如，黑龙江省等省份在权力清单之外，还制订了“中介服务”清单或“公共服务”清单。其中“服务事项”往往也是对公民法人和社会组织资格条件的认定、认证、考核、评定，行政相对人只有经过“服务”才能获得相应的资格，取得相应的权益，因此，清单内的“服务”项目明显也具有权力的基本特征，本应列入权力清单的范畴之内。这种政府部门以“服务”的名义实际享有权力，虽为权宜之计，却不是法治之举。其次，权力清单的清理仅仅局限于具体行政行为领域，尚未涉及所有行政权力。权力清单中的权力清理局限于行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政裁决等具体行政行为，大部分省份对行政命令、行政规划等抽象行政权力没有进行清理和公示，而对行政决策权以及财政引导资金划拨等重要行政权力也没有进行清理和公示。此外，由于权力清单的编制者和实施者都为政府，其推行中存在不彻底性和妥协性。不少职能部门通过选择性放权、“打包”放权、明放暗不放、放小不放大、放虚不放实等变相方式，保留对其部门和地方利益有影响的行政权力事项，导致企业生产经营受到束缚，群众创新创业受到影响。
    第二，行政权力划分标准不统一。合理地划分行政权力类别是权力清单制度建设的基础，科学合理的行政权力划分标准有助于权力清单制度的顺利开展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中要求各省(自治区、直辖市)政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式(9+X)，结合本地实际，制定统一规范的分类标准。根据对各省权力清单的统计分析，当前我国30个省级行政区的行政权力划分标准并不统一，辽宁省、北京市、天津市、重庆市、山东省、湖北省、四川省、云南省、陕西省、甘肃省、西藏自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、海南省等14个省级政府采取《意见》中推荐的“9+X”的分类方法，共计10类；上海市在“9+X”分类基础上增加了行政复议、行政命令、行政备案、行政规划、行政指导、行政决策、行政调解7类，共计17类；河北省、黑龙江省和福建省在“9+X”分类基础上分别增加了非行政许可、行政征用，共计11类；山西省、吉林省、江西省、广东省在“9+X”分类基础上减少了行政检查，共计9类；江苏省、浙江省和安徽省在“9+X”分类基础上减少了行政检查，分别增加了行政征用、非行政许可和行政规划，共计10类；河南省在“9+X”分类基础上减少了行政检查和行政奖励，共计8类；湖南省在“9+X”分类基础上增加了行政监督，减少了行政裁决，共计10类；广东省在“9+X”分类基础上增加了行政指导，减少了行政奖励，共计10类；贵州省在“9+X”分类基础上增加了行政服务、行政处理、行政监管和非行政许可审批，共计14类；甘肃省在“9+X”分类基础上将行政检查变为行政监督，共计10类；青海省在“9+X”分类基础上增加了行政监督和行政指导，共计12类；内蒙古自治区在“9+X”分类基础上减少了行政裁决，共计9类。
    第三，行政权力梳理口径不一致。这不仅体现在各省级地方政府的梳理口径不一致，也体现在政府内部不同职能部门间的梳理口径不一致。首先，各省级地方政府公布的权力清单中，存在着将各个事项的子项合并的现象，将碎片化的权力整合为更大的权力，权力事项数量虽然看起来会比没有合并事项或者子项单列的要少很多，但是权力还是原来的权力，实际上并没有减少。其次，一些地方政府部门在梳理自身所承担的职能时无法区分行政管理、中介服务职能，对于为民众和社会提供中介服务类的职责无法进行归类，因而出台了“中介服务”清单等，成为“单外单”。此外，当前各地方政府在进行权力清单梳理时采取的方式基本是由牵头部门组织、各部门上报的方式。这种方式具有极强的主观性，工作人员在梳理过程中会带有一定的随意性。最后，各地方政府关于省与市、县的权限划分及划分标准也不一致，有些省份将行使层级做了省属行政权力和属地管理行政权力的划分，将属地管理权力事项交由市、县政府行使，有些市级城市则划分为市级单独行使、市与区县共同行使及区县单独行使三种类型。⑦
    

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