充分发挥审计监督防风险作用

    刚刚闭幕的中央经济工作会议强调，切实加强地方政府债务管理。当前，我国地方政府债务管理已经取得显著成效，但仍需进一步加强，特别是需要警惕地方政府的隐性债务负担。为此，应充分发挥审计监督作用，提高对地方政府债务风险的防控能力，为经济社会持续健康发展保驾护航。
    近年来，我国着力完善地方政府债务运行机制，防范潜在风险隐患，出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列规范性文件，切实加强对地方政府债务风险的管控。着力规范地方政府举债融资机制，将地方政府债务纳入预算管理并进行规模控制；建立地方政府债务风险处置机制，妥善处理存量债务；同时，采取完善债务报告和公开报告制度、考核问责机制等配套措施。经过努力，我国地方政府债务风险得到有效管控。数据显示，近几年地方政府债务率大幅下降，2016年地方政府债务率为80.5%，比2015年降低8.7个百分点。相关研究表明，地方政府负债率呈现收敛趋势，债务可持续性明显增强。
    虽然地方政府债务管理卓有成效，但对隐性债务风险仍要保持警惕。隐性债务是指未经法律或契约确认、政府出于道义或公众期望而承担的支出或救助责任。另外，一些违规举债的债务也被视为隐性债务。我国预算法规定，除国务院批准的地方债券外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式举借债务。这就界定了地方政府债务边界。换言之，发行债券是地方政府唯一的举债方式。由于隐性债务具有较大不确定性，甚至会带来严重的财政金融风险，因而严格防控地方政府隐性债务成为地方政府债务管理的重要任务之一。当前，一些新型融资方式中出现的违法违规行为，给地方政府债务管理带来新的挑战。比如，政府投资基金项目向其他出资人承诺资本金不受损失，或者承诺最低固定收益、提供股权回购等；政府与社会资本合作项目承担社会资本方的损失，向社会出资方承诺最低收益；等等。这些都属于违规行为，可能增加地方政府的未来支出责任和隐性债务负担，放大地方政府债务风险，因此必须采取有效措施进行治理防范。
    审计监督是防控地方政府债务风险的重要手段。近几年，审计部门通过对地方政府债务资金实行“借、用、还”全链条监督，发现地方政府融资行为、债务资金使用管理、偿债压力等方面存在的问题，从源头上督促整改、防微杜渐，遏制了地方政府债务规模增长势头，改善了债务管理状况。审计工作发挥监督作用主要体现在三个方面：一是增加透明度。通过依法抽审公布地方政府的债务规模、增长趋势和债务资金使用情况等，向社会发出权威声音，为决策者提供可靠的决策依据。二是强化审计整改。通过公开发布审计查出的突出问题整改情况报告，并向全国人大常委会进行口头报告，督促中央有关部门和地方政府高度重视这些问题，积极采取措施进行整改。三是推动建立问责机制。审计部门对于违规举债行为本着“发现一起、移交一起”的原则，依法移送有关部门追究相关人员的责任，并公开通报部分市县政府和金融机构违法违规融资担保的典型案例，以起到警示作用。实践表明，审计监督为地方政府债务加筑了“安全网”，能够显著提升对地方政府债务风险的防控能力。
    （作者单位：国家审计署审计科研所）