东北的破产法实施应有改革创新

    在不久前由最高法院第二巡回法庭主办的《第三届长白破产法论坛—东北振兴与法治营商环境》中，中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授提出，几十年来，东北在企业破产方面积累了大量经验，可以总结经验，为推进供给侧改革、推动破产法的实施作出探索和贡献。
    东北的破产改革一直走在全国前列
    李曙光首先解释，为什么说东北积累了大量的破产经验。三十三年前东北炸响了破产在中国的第一声春雷。1986年8月，沈阳防爆器械厂宣告破产。据当时国外的评价，这是中国改革过程中的“八级地震”。沈阳防爆器械厂是新中国第一家破产企业，也是第一次集体所有制和公有制企业破产，这对当时的社会主义中国来说是一场惊世骇俗的变化。当时中国尚无《企业破产法》，宣告破产的是沈阳市政府的集体企业办公室。虽然由政府宣告破产是一件有趣的事，但也正是沈阳防爆器械厂的破产才催生了1986年的《企业破产法》，这是中国历史上第一部关于国有企业的破产法。
    九十年代，又是东北首创大型国有企业破产先河，即哈尔滨阿城糖厂破产。阿城糖厂是百年老店，行业老大，当时负债达八亿。1998年的八亿负债相当于今天的百亿负债，是个破产大案。我因为参与了当时国务院政策性破产一些文件起草工作，所以很关注阿城糖厂的破产，可以说亲历了整个过程。
    李曙光说，我讲这两个故事是想说明，东北的破产改革一直走在全国的前列，在中国市场经济体制改革、市场经济体制建立的过程中扮演着一个很特殊的推动角色。
    东北破产处置的经验很丰富
    李曙光分析到，在2006年新的市场经济破产法框架下，东北地区也有了很好的破产实践，在破产法实施方面已经积累了很多经验。最近，详细阅读了一些东北三省的破产案例，也可以看到东北的破产处置经验很丰富。这些案件可以分为四类。
    第一类，最高院两次颁布的全国破产典型案例。第二批有一个东北案例入选，即中顺汽车制造股份公司重整案。这是一个传统汽车制造企业被新型能源汽车企业所替代的案例，也是全国二十个典型案例中的唯一一个东北案例，当然，这与东北原来改革先锋的地位不匹配。
    第二类，最高院第二巡回法庭推出的六个破产典型案例。东北三省每个省有两家。比如，辽宁的东方船舶重整案、沈阳特环重整案、吉林通冶重整转清算案、吉林长春轻工产品进出口公司破产案以及黑龙江省阿城继电器公司清算案等两个案例。这六大案例都有很多很好的破产法实施经验。
    第三类，上市公司破产重整的案例。2006年《企业破产法》最大的创新之处就是重整制度，自2007年《企业破产法》实施以来，东北一共有十宗上市公司重整案，并且这十家企业基本上都是从传统制造业转向新型产业。其中，辽宁有五家、吉林有三家、黑龙江有两家，比如辽宁丹化股份重整案、金城股份重整案、锌业公司重整案，吉林的兰宝信息与石岘纸业重整案，黑龙江的光明家具与北亚实业重整案。从2007年至2018年底，全国一共有五十四家上市公司重整，尚无上市公司破产清算，因此，东北十家上市公司重整案占比还算比较大的。
    第四类，在全国有重大影响，但没有被列入最高院全国破产典型案例中的破产案。比如，东北特钢破产案、西林钢铁破产案、四平钢铁破产案、辉山乳业破产案、大连机床破产案与大连航运破产案等。
    东北的破产改革应做“五个先行”
    李曙光认为，分析上述案例，可以发现东北在破产法实施中存在“三多三难”的问题。“三多”是指，大型国有企业多、传统制造业多、负债多；“三难”是指，破产清算难、投资人进入难、职工安置难。东北曾经引领全国的国企改革与破产改革，这些年破产改革方面有些停滞。因此，希望东北地区的破产，不要成为投资人的“洼地”、债权人的“伤心地”和法院的“难受地”。对此，应该思考如何将破产的东北经验提升为东北模式。要想使东北经验发展为东北模式，必须解决两大问题。
    第一，必须解决新型政商关系的问题，构建新型政商关系来解决破产中的政府角色问题。
    我们经常听到对东北投资环境有些批评，在经济上和投资上把东北和广阔的内地割裂了，这些看法是有问题的，实践情况也不是如此。东北是“共和国的长子”，有大量的大型国有企业，为新中国的成长发展作出了巨大贡献。现在东北经济有些掉队，一些国有企业处于困境，经济发展缺少民营企业相助。很重要的一点是民营经济自身发展不好，东北要发展民营经济与民营企业就要建立新型的公平透明的政商关系。现在民营经济遇到“三山”问题、“三门”问题以及“三荒”的问题。比如，民营企业“用工荒”、“用地荒”、“用钱荒”；民营企业经营成本高、税费高、利润低。这是民营经济发展的大环境，也是破产法实施的大环境，如何解决这些问题？重要的办法就是改革企业、市场与政府的关系，建构亲清新型政商关系与法治化政商关系。
    目前，在经济有下行压力的背景下，构建新型政商关系对东北振兴至关重要，对破产法实施也至关重要。有的地方政府提出，构筑新型政商关系要讲“四到”，即不叫不到、随叫随到、服务周到、说到做到。对我们搞破产的人来说，还要再加一个“到”，即破产法实施要政府的支持先到。
    第二，必须搞好营商环境，特别是要改善营商环境中重要的破产指标。
    改善破产指标必须首先解决理念问题，让破产成为东北供给侧改革的一个重心、一个抓手和一个支点，使其成为淘汰过剩产能、处置“僵尸企业”的突破口；必须解决破产污名化的问题。最高院和发改委等部门出台的市场主体退出改革方案文件，提出要解决破产污名化的问题。不仅是东北，全国各地方政府一提到破产就觉得不是好事，不吉利，要避开走。然而，“破产”一词，全世界通用，各国都有破产法，世界银行甚至将破产法实施情况作为评估营商环境的重要指标；建立破产全链条理念。实际上，破产的理念应该是“法庭内”与“法庭外”相结合的理念，既有“法庭内”的市场主体退出，又有“法庭外”的市场退出。
    其次，必须转变破产办理方式或改革破产法的实施。我国的破产实施在世界银行的指标体系内位列世界第61名，总体营商环境位列世界第46名，我预测今年会有很大的提升。然而，这些年我们的破产指标却在下降，这是不应该的。在破产办理方面，我们的问题既有法院办不办理破产案的问题，还有怎样办破产的问题以及破产办得怎么样的问题，这涉及到司法的态度、政府的支持力度与破产办理的效果问题。因此，打造一个公平透明可预期的良好营商环境，应当是破产法实施东北模式的另一重要指标。
    因此，应该从东北经验出发，创新东北模式。
    东北的破产法实施应有所改革、有所创新。如何创新？东北三省一区的破产改革应当做到“五个先行”。
    第一个“先行”，即破产法庭先行。东北三省一区的法院不仅要建立破产审判庭，还要先行建立独立的破产法庭，提高破产审判层级与集中管辖案件。
    第二个“先行”，即破产行政管理机构先行。希望东北三省一区能在这一方面有所突破，建立专门的破产行政管理机构，来解决“府院联动”、“信用修复”、“税收减免”等一系列行政方面对破产支持的问题。
    第三个“先行”，即破产基金先行。政府应财政出资、多方筹措建立破产基金，没有钱不好办事，比如我们的职工安置问题与无产可破问题都需要破产基金支撑。
    第四个“先行”，是管理人自治组织先行建立完善，推动市场化破产。
    第五个“先行”，即破产新机制和新制度推进的先行。这些新机制主要体现在最高法的两个纪要、司法解释与改革方案之中。第一个纪要是前年发布的《全国破产审判工作会议纪要》，另一个是今年的《全国民商事审判工作会议纪要》，它为破产审判工作提供了13条指导意见。除此之外，今年出台的《破产法司法解释三》以及最高院、发改委等十三部委的《加快完善市场主体退出制度改革方案》都提出了很多破产新机制、新制度、新程序。希望这些新机制、新制度、新程序能在东北三省先行、先试、先推进。
    这些创新先行，可以将东北破产经验提升为东北模式，然后推介到全国，使东北回到像三十三年前中国破产改革龙头的地位。