建立中央调剂金制度意义重大

    日前,国务院印发了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》,决定在全国范围内建立养老保险基金的中央调剂制度。这项制度是在党的十九大精神指引下,为调节长期以来地区间企业职工基本养老保险基金的不均衡负担,实现基本养老保险制度可持续发展而制定实施的重要政策之一。作为实现养老保险基金全国统筹的第一步也是关键一步,中央调剂金制度的出台意义重大。
    顾名思义,“调剂”是调整余缺、使之合宜。中央调剂金,就是指养老保险基金在省际之间调整余缺,使之平衡。它并非基金“富裕”省份对基金“贫穷”省份的简单接济,而是在中央统筹安排之下养老保险基金在省际之间进行一定比例的再分配。目前,初定方案是按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数,将其中的3%进行上解,以后这个比例将会逐步提高,直至实现全国统筹。可见,中央调剂金的实质是养老保险基金的收支在省际之间的再分配,是对不同负担省份的调节平衡。换言之,这种调节平衡也是养老保险基金在全国范围内实行互助共济。
    众所周知,互助共济是社会保险制度的本质特性。第一,从社会保险的思想渊源上看,互助共济是最重要的来源之一。社会保险制度的前身是中世纪以来行会成员通过兄弟会、友谊社等行业互助组织,来管理共同面对的职业或生活风险。这种基于工友之间友爱、情谊的团结互助行为,为未来社会保险的发展奠定了思想和实践基础。第二,从风险管理的特性上看,社会保险制度需要“大数法则”。“大数法则”意在使风险池尽可能地放大,以使个体风险降到最低,实质是放大成员间互助共济的范围。而这种将个体风险分摊到群体,从而将个体“大风险”转化为群体“小风险”的行为就是社会保险存在的价值。第三,从社会保险制度建立的动因来看,除了分散养老、医疗等社会风险之外,最重要的是促进社会的团结、防止社会的分裂。因此,这种使群体合作和社会团结成为可能的组织形式自然而然成了社会保险最重要的特征。
    然而,我国的养老保险制度却长期处于地方互助状态,也即学界所说的地方统筹或分散统筹。为此,有关部门重点致力于养老保险基金的全国统筹。其实,我国早期的劳动保险制度已经做到了部分全国统筹,即把每月缴纳劳动保险金的30%存于中华全国总工会账户内,作为“劳动保险总基金”进行全国互助共济。由于历史和经济体制改革的原因,劳动保险制度后来逐步演化为企业保险制度,统筹和互助范围也由全国缩小为各个企业本身。直到20世纪90年代实行养老保险制度改革时,再次把企业保险改革为社会保险,才使养老基金在全国范围内统筹和互助成为可能。2016年,人力资源和社会保障部研究制定基础养老金全国统筹方案,进一步推动了养老基金在全国范围内统筹。
    党的十九大报告提出要“尽快实现养老保险全国统筹”,这表明了党中央建立养老保险中央调剂金制度的决心和信心。中央调剂金制度的出台,一方面是基于我国养老保险制度的现实考量。我国区域间经济发展不平衡,各地养老保险抚养比相差悬殊,养老保险政策、待遇水平也存在巨大差异,甚至是省级统筹还没有完全实现,很难一步做到全国的统收统支。另一方面,体现了社会保险互助共济本质的回归。中央调剂金制度就是运用了社会保险的“大数法则”,力求全国成员之间的互助共济。
    综上,中央调剂金制度的实施极具现实价值和长远意义。首先,社会保险作为风险管理的手段,遵循的原则是“大数法则”,体现的精神是互助共济,即参保的对象越多,覆盖的范围越广,越能分散风险,保险保障的能力也越强。其次,中央调剂金制度也是社会公平的集中体现。实行中央调剂金制度,就是为了平衡不同地区之间的抚养比例,实现养老保险的地域公平。最后,中央调剂金制度是养老保险制度长期可持续发展的根本保证。从中央调剂金开始逐步走向全国统筹,未来在全国范围内实现互助共济,是我国社会养老保险制度可持续发展的必由之路。
    (作者单位:北京工商大学经济学院)