徐景和:风险治理理论是食品安全工作金钥匙

　　2016全国食品安全宣传周主场活动暨第八届中国食品安全论坛6月14日在京举办。中国食品安全论坛为全国食品安全宣传周主题活动之一，邀请有关部门负责人及嘉宾围绕宣传周主题演讲，并有多个分论坛活动。图为国家食品药品监管总局法制司司长徐景和。中国经济网 王泽彪/摄 

　　中国经济网北京6月14日讯（记者 张翔）6月14日，第八届中国食品安全论坛在京召开。国家食品药品监管总局法制司司长徐景和在主题为“风险交流与食品安全”的分论坛上表示，风险治理理论，是食品安全法律设计的基石,它是理解整个食品安全工作的金钥匙。找到这把金钥匙,就找到了食品安全治理的切入点,抓住了食品安全治理的着力点,抢占了食品安全治理的制高点。 >>>点击进入专题 

　　以下是发言全文： 

　　各位同仁上午好!

　　新修订的《食品安全法》于去年第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过。新的《食品安全法》施行以来,很多专家学者都作出了自己的评价,有人说它最严,也有说它最新,这些评价是贴切和恰当的。如果用最简洁、最全面、最深刻的语言来概括这部《食品安全法》的精髓和要义,我想应是《食品安全法》的第三条,该条规定食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监管制度。

　　《食品安全法》这一规定确定了我国食品安全工作的三大基本原则,或者说是三大基本理念,就是风险治理原则、全程治理原则和社会治理原则,或者说风险治理理念、全程治理理念和社会治理理念。其中全程治理和社会治理是风险治理在时空方面的安排。所以说风险治理理论，是食品安全法律设计的基石,它是理解整个食品安全工作的金钥匙。找到这把金钥匙,就找到了食品安全治理的切入点,抓住了食品安全治理的着力点,抢占了食品安全治理的制高点。

　　人类自诞生以来,就与各种风险进行着长期不懈的斗争,但是把风险治理理论全面系统地引入到食品安全领域,并把它作为食品安全制度的理论基石,时间并不遥远。2006年联合国粮农组织和世界卫生组织出版《食品安全风险分析—国家食品安全监管机构应用指南》,确定了食品安全风险评估、风险管理和风险交流在内的食品安全风险治理体系，应当说从这时起，食品安全工作进入了治理的新时代。

　　对食品安全风险的认识大体经过萌芽、探索和成熟三大阶段,风险治理理念的提出在的发展史上具有转折点的重大意义,标志着食品安全治理工作,正在从经验治理向科学治理、从被动治理向能动治理、从结果治理向过程治理、从危机治理向问题治理、从传统治理向现代治理的快速转变。

　　从哲学的角度来讲,安全和风险对立统一、相生相克、此消彼长。《道德经》有一句话,“有与无，此二者,同出而异名。”安全和风险同样是同出而异名,恰如《道德经》所说“有无相生,难易相成,长短相形,高下相倾,声音相和,前后相随,恒也”。“恒也,贯穿于食品生产经营和监督管理的全过程。如果说食品是大世界,安全和风险则是这个大世界的太极两仪,只有在安全和风险的对立中研究食品安全,才能把握食品安全的奥妙,同样只有在安全和风险的统一中来把握食品安全,才能掌握食品安全的真谛。离开风险谈安全、离开对立谈统一,应当还没有真正把握食品安全的全部价值和根本要义。

　　在2009年《食品安全法》初步引入风险治理理念,2015年《食品安全法》在风险治理上有三大亮点:

　　第一,从风险治理地位上看《食品安全法》把风险治理作为法律制度设计的基本原则和基本理念,以风险治理来统领食品安全的各项制度设计。可以这么讲,理解了风险，在一定程度上理解了全部食品安全法律制度、全部食品安全法律行为,全部食品安全法律责任的本质和精髓。

　　第二,从治理结构上看,在风险评估、风险管理的基础上,新的《食品安全法》增加了风险交流,虽然只有一条,但是它是一个“篇章”,风险交流从此成为一种制度安排。我国食品安全风险治理体系,从制度上、理论上得以完善。

　　第三,过去风险治理理论主要通过体现风险监测、风险评估和标准等抽象规则上,新的《食品安全法》,将风险治理从抽象转向分类管理、责任约谈等具体规则,从抽象到具体、从宏观到微观,食品安全风险管理不断深入。

　　应当说新的《食品安全法》把风险治理理论贯彻到底。今天这次论坛围绕着风险交流与食品安全进行,如何来理解风险交流呢?我想能不能从以下几个方面来进一步认识。

　　第一,要从完善食品安全治理格局上谋篇。2009年,第一版《食品安全法》公布的时候,当时起草这部法律的人追问的是食品卫生与食品安全之间的关系,2015年《食品安全法》修订过程中,人们拷问的是在食品质量和食品安全之间的关系。最早有一个词,叫“食品卫生”,后来有了“食品质量”,最后有了“食品安全”。众所周知,食品安全是最低要求,是强制保障,食品质量是层次选择。如果说食品质量主要是从科学性这一维度去考量,食品安全除了科学性一个维度外,还在一定程度上强调社会性和政治性,食品安全工作要善于从科学性、社会性、政治性三维角度进行考量。从风险治理结构来看,风险评估属于科技问题,风险管理属于行政问题,风险交流属于社会问题,离开科技性、行政性、社会性,风险治理是不完善的。新的《食品安全法》确定的风险交流制度。在整个食品安全风险治理体系中,风险交流目前来讲是薄弱的,发展空间也最大。

　　第二,要从提升风险交流制度层级上来布局。大家知道,《食品安全法》是由若干制度构成的一个体系,有些制度由国家建立,有些制度则由企业建立,读《食品安全法》,你会发现有八个制度是由国家建立的,国家建立制度和企业建立制度有什么不同?国家制度更加强调国家在制定和实施制度中扮演重要角色,承担更多责任。食品安全风险监测制度、食品安全风险评估制度、食品生产经营许可制度、食品添加剂生产许可制度、食品全程追溯制度、食品召回制度、特殊食品严格监管制度、统一食品安全平台制度,是由国家负责建立的,其他制度更多是由企业等各自建立的。食品安全风险交流是什么一个制度呢?专家在研究当中都希望把风险交流制度和风险监测制度、风险评估制度同样作为一个国家建立的制度,我们希望在《食品安全法实施条例》当中确定国家建立食品安全风险交流制度。

　　第三,要从强化食品安全风险调控力度上深化。过去研究食品安全风险,考虑更多的是食品安全的原发性风险,在互联网、大数据、云计算时代,更要考虑食品安全的后发性风险。食品安全风险交流从本身来讲也是风险的防控,有时候科学方面的风险不大,但是社会方面的风险可能会放大,成倍数地放大。研究食品安全的后发性风险也是非常非常重要的。

　　第四,要从强化风险交流基础建设上着手。刚才各位专家学者对我国食品安全风险交流的实践和探索进行了很好的阐述,特别是围绕制度和方式建设,发表了真知灼见,应当说这些年在食品安全风险交流方面有了很大的成长和进步。但是总的来看,风险交流还处于探索阶段,仍然需要强化,在食品安全领域还有很多最基础的东西,比如说安全、风险、隐患、危害等等,还存在着内涵不定、外延不清的现象。比如说食品安全中的“安全”就有多少种含义。从我的初步研究来看,“安全”至少包括实施安全、法律安全、绝对安全、相对安全、动态安全、静态安全、显性安全、隐性安全、过程安全、结果安全、现实安全、未来安全、个体安全、公共安全、客观安全、主观安全等等,你在说安全,我也在说安全,但是此安全并非彼安全。如果没有语言的共同体,就很难建立利益共同体,更难建立命运共同体。所以本着科学的精神、开放的心态、负责的态度,科学全面及时地进行风险交流,明确具有的含义,你会发现有时候就会唤回痴迷者,一语惊醒梦中人,所以食品安全风险交流确实魅力无限。

　　第五,要从提升风险交流艺术水准上推进。用简洁的语言来讲清复杂的问题,本身就是一种艺术水准上的推进,就是一种大智慧。真理从来不复杂,但朴素的真理让所有的利害相关者诚服去接受,去理性地认同,则是一项非常艰苦的工作。无论东方还是西方,大家都说大道至简,简约为美。食品安全风险交流如何能够做到大道至简,简约为美也需要深入思考。

　　多年前我访问过美国西部的一个美丽的大学,听说中国人来到,一个美国大学教授非常兴奋地找到,说带来了州长颁布的奖牌,他说非常感谢中国。我就问他为什么感谢中国?他说他研究人民调解制度,人民调解制度是“东方一枝花”,其发源地在中国,当时我听了以后感到非常震惊。我问他是如何研究的,他告诉我是如何从社会学、行为学、文化学等方面进行研究和推广的。他很兴奋,我也很陶醉,我觉得人民调解工作美轮美奂。我相信,人民调解工作能成为一种艺术,食品安全风险交流工作更应该成为一种艺术。