实施国家大数据战略 建设数字中国

　　演讲人：李纲 1966年出生，河南信阳人，武汉大学博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授，教育部人文社科重点研究基地武汉大学信息资源研究中心主任，国家信息资源管理武汉研究基地主任。

　　2017年12月8日下午，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响，分析我国大数据发展取得的成绩和存在的问题，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。

　　互联网技术的快速发展，催生数据爆炸性增长，数据资源的资产属性凸显，国外将数据比作“数字黑金”“数字原油”，现已成为推动经济社会发展的基本要素。纵观各国大数据战略的实施，无不借助网络技术的更新迭代，深入推进海量数据被全面收集、整合、激活、分析与挖掘，最终实现数据共享与新的知识创造和价值创造。

　　这些过程将更加突出数据资产在统领经济社会发展中的核心作用，更加强化了数据驱动的全民创新活力、政府治理体系变革和经济发展模式创新，更加彰显开放共享的数据思维和社会的多元协同发展。

　　准确把握国家大数据战略概念

　　当前，全球新一代信息产业加速变革，大数据技术和应用快速创新突破，大数据市场需求急剧增长，我国正处于大数据研究和应用蓬勃发展的上升期，工业大数据标准化建设受到高度重视。贵阳“中国数谷”建设成效显著，京津冀、河南、辽宁等区域大数据产业生态逐步完善，雄安新区规划建设积极运用大数据战略思维，并在多个大数据应用领域与企业探讨合作。

　　经由云计算、物联网、人工智能等信息技术的助力，企业级、行业级、领域级的大数据开发应用为驱动我国数字经济发展提供了强劲动力，其成果为国家层面大数据战略的推进奠定了基础，但同时也暴露了大数据生态自发成长不可回避的一系列现实问题。

　　一是内部发展不充分，如数据资源集成应用水平不高且难以满足现实需求、数据资源开发利用的经济驱动效应尚未完全发挥、数据价值挖掘程度有限、数据技术自主创新能力不强、数据安全以及用户隐私保障处在低水平阶段、抵御数据风险能力薄弱。二是内部发展不平衡，涉及不同地区、不同行业以及不同群体的大数据开发利用水平差异问题，政府部门间数据分割局面尚待突破，个别地区以及行业数据共享程度低下、数据资源开发不足乃至数字落差的存在以及由此衍生的网络空间治理问题已经严重制约了我国整体数字化治理以及大数据开发利用综合效益的提升。三是外部环境更为复杂，世界各国纷纷抢占大数据开发的战略制高点，人工智能等大数据技术应用已经走向国家竞争的前沿，美国正在加紧实施《大数据研究和发展计划》，着力提高从大量数字数据中访问、组织、收集发现信息的工具和技术水平；欧盟也在力推《数据价值链战略计划》，以增加就业机会；日本积极谋划利用大数据改造国家治理体系，对冲经济下行风险；此前，联合国推出的“全球脉动”项目，希望利用“大数据”预测某些地区的失业率或疾病暴发等现象，以提前指导援助项目。由此可见，大数据战略正在推动全球政治由“权威治理”向“数据治理”转变。

　　我国既要主动应对网络社会数字治理国际秩序的缺失，也需要充分考虑国家数据安全与数字主权等问题。推动实施国家大数据战略，就应该深刻了解其科学内涵。

　　推动实施国家大数据战略必须坚持以创新驱动发展为宗旨。

　　我国既是世界上拥有网民数量最多的国家，也是重要的大数据资源集散地，构筑在网络技术与数据开发利用基础上的新技术、新产品、新服务以及新产业、新业态，为吸引企业、社会组织以及公众的参与提供了巨大的数据空间和大众创业、万众创新的发展平台。坚持创新驱动发展的大数据战略不仅能够成功激发企业和全社会运用大数据的创新活力，为经济社会发展释放潜能和创造力，而且有助于借用民智，营造跨地域、跨领域、跨行业集成融合的大数据应用生态，进而实现大数据驱动全社会创新发展的良好局面，增强大数据集成创新能力与国家大数据竞争力。

　　推动实施国家大数据战略必须坚持政府数字治理体系变革与经济社会发展方式整体改革相协调。

　　大数据是数字时代的新型战略资源，其开发利用水平取决于大数据与政府公共管理、企业生产经营与社会自我培育的深度融合。换句话说，既要高度重视大数据技术与政府数据治理双重递进、叠加作用而带来的国家治理体系与政府治理能力的现代化，充分运用互联网、大数据、人工智能等手段扩大数据开放、优化政府流程、改进行政方式、提高决策科学化精准化；也要统筹推进大数据战略与经济发展、社会治理的无缝对接。只有坚持政府、企业和社会大数据战略的整体化推进和数据治理的国家统筹，才能形成完整的大数据开发利用合力。单独强调某一方面，都会带来数据治理的碎片化与数据综合效用的衰减。

　　推动实施国家大数据战略必须坚持速度、结构与质量效益相统一。

　　英美等发达国家紧紧抓住网络信息技术革命的战略机遇，纷纷将国家数据资源的统筹规划与数据治理结构的适应性调整，作为实施大数据战略的前提基础。从中不难发现，推进大数据战略必须立足国情，从我国信息化建设的实际出发，妥善协调处理大数据开发利用中的速度、结构与质量效益的内在矛盾。一方面，要强化顶层设计，进一步规范大数据应用内容、层级与作用边界，促进区域、行业数据开放共享的协调发展，积极稳妥地引导传统经济向数字经济、传统社会向数字社会的结构转型；另一方面，质量是深化大数据应用的生命线，垃圾数据、数据陷阱等质量问题已成为当前我国大数据开发利用的瓶颈。规范数据格式、建立数据标准、开展数据质量监管与质量评价是保障数据准确性、完整性、可用性的有效手段。

　　推动实施国家大数据战略必须坚持安全性与开放性的内在均衡。

　　安全是大数据战略实施的前提，没有数据安全就没有可持续的大数据开发利用。面对国家治理体系从物理空间向数字空间的开放延伸，各国都在增强对本国数据的控制力与他国数据的影响力，充分利用技术优势和法律法规强化数据风险防范，保障本国数据主权。实施大数据战略，必须客观正视大数据跨界流动、跨境流程与开放关联中所带来的数据泄露、数据侵害等数据风险，进一步增强国家抵御数据风险的能力，实现数据开放与数据安全的平衡，建设安全中国。

　　引领数字化变革与创新

　　数字中国建设是推动实施国家大数据战略、提升综合国力的必然产物。从概念内涵出发，数字中国建设把握了大数据发展规律，立足于国家高度，以建设数据强国为目标，通过国家战略引领和信息法律制度保障，整合数据资源，营造数据生态，探索覆盖政府、企业和社会的数字化变革与创新。

　　信息通信技术的快速发展和广泛应用，使人类社会进入了物理空间、社会空间和信息空间交叉融通、映射关联的三元世界。其中，物理空间承载着社会形成和演变的主要职能，建筑、交通、气象等是社会规划管理的核心领域，当前物理空间探索的主要内容为地理空间构建，即通过地理信息系统实现物理世界的数字化。社会空间则涵盖了人以及包括国家、民族、机构在内的各种社会组织和复杂的社会关系，构成人类社会流动与循环体系的基本内核，承载具体的社会运行职责，伴随着人际知识网络、人际交互网络的扩展，人类社会所产生的数据量级急剧增长，内涵不断丰富。信息空间的基础状态是各领域自发生成的原始数据的序化组织和语义融合，即在现有信息化水平承载之下，涵盖物理信息、社会信息、信息平台及其交互融合的社会信息空间。

　　随着信息与物理系统得到进一步融会贯通，网络与人类社会无缝连结，形成更为复杂的人、机器、信息融于一体的系统，即信息-物理-社会融合系统，物理空间、社会空间、信息空间三元世界的联通与融合成为大数据应用的重要特征与主要趋势。

　　基于三元世界理论的数字中国建设，其核心思想是在大数据战略背景下，系统解构模拟我国物理空间、社会空间、信息空间的数据画像，在三者数据化认知之上，勾画涵盖从地理山川到民俗生态、从城市到农村、从国家意志到公民诉求的国家数字空间的巨幅图景，以国家数字空间为载体，构建国家治理、运行、发展的新场域。

　　数字中国建设在本质上就是在全面推进国家大数据战略的过程中，通过万物互联、人机交互和智慧计算实现三元世界的融合，构建自主可控、主动运行、智慧治理的国家数字空间，并以其为载体运行国家职能、促进国家发展，其目的是全面提升国家的治理水平和国家竞争力，其核心是大数据的获取、序化和计算。

　　杭州市政府为城市构建的人工智能中枢城市数据大脑，采用人工智能技术对城市运行动态进行全局实时分析，调配公共资源，修正城市运行轨迹，通过数据实现自我调节和自我运行，充分体现了物理空间、社会空间、信息空间在人工智能技术的支持下集成于数字城市空间，进而助力城市治理。武汉大学时空大数据联合实验室所开展的城市数据画像工程，以城市时空大数据为基础搭建城市空间框架结构，融合事件数据链条形成城市空间脉络，以城市治理体系为依托划分城市空间主体功能区间并定义数据脉络流向，甄别城市大数据在不同功能区间运行的作用，进而服务城市规划与治理。两者从不同的角度探索了以城市为对象的数字空间构建路径和应用，也为数字中国的宏观整体建设提供了有价值的示范和借鉴。

　　大数据价值链在社会经济各个领域已经凸显出其战略意义。当前阶段的数字中国建设核心范畴是经济领域和民生领域，同时也是承载大数据战略价值的主体。

　　在经济领域，主要产业的上下游关系在大数据应用中得到深化和拓展，技术、知识、管理领域的分工合作得到重组和优化，数据流程和业务流程从融合到剥离，数据资源价值不断提升，已直接服务于工业生产、社会生活的主要方面。统计数据表明，在对受益主体的影响力中，数据时代受益主体更多元，小微数字经济体迸发出新的活力，仅阿里平台零售平台卖家1000万人，产生就业机会3300万个。在数据引擎的驱动下，电子商务、网络约车、O2O生活、互联网金融等数字经济形态的出现，充分体现了新的价值链组配方式和数字经济小微主体的新组合形式，数据价值链延伸到个人和小微用户，价值链网组配更加灵活自由。

　　在民生保障方面，从大数据战略出发建设数字中国，其隐含的社会价值在于能够在建设之初便将全民普惠作为目标。大数据在社会治理中的作用可具体描述为连接、传播、赋能、聚合、协同，公益平台、精准扶贫、众创众筹等平台在数据集成应用的基础之上，对保障和促进改善民生已经开始起到积极的作用，政府主导的民生服务平台和社会公益平台一起，描绘了数字中国人人可享的未来。一些中小城市也在推进国家大数据战略的背景下，积极建设集成式政务服务平台，如广东江门市建设邑门式网上预约与导航服务系统，湖北宜昌市推动建立“城市大数据运营中心”，为政府、企业、市民提供智能化大数据服务，“让群众少跑腿、让数据多跑路”，用数据服务民生、保障民生。

　　建设互联共治的数字空间

　　推动实施国家大数据战略的新征程中，应继续以总体国家安全观为指导，建设安全、和谐、稳定的数字中国。通过立足数字中国服务于国家现代化治理体系建设、服务于建设网络强国的战略部署、服务于经济发展与国计民生，在国际网络空间命运共同体构建过程中发挥更加积极的作用，与世界各国一道，奠定互联互通、共享共治的人类数字空间格局。

　　强化大数据资源观，健全大数据法规制度。大数据资源的应用是技术与管理的紧密结合，面向国家治理体系的大数据战略需要着力凸显数据的资源属性和资产属性。不仅要在宏观上将大数据视为国家公共资产和战略资源，而且还应将数据资源建设理念贯穿于数据开发利用全过程，更加强调大数据资源培育和价值实现能力。同时需要从法规体系上健全数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。

　　营造大数据生态体系，维护数字空间秩序。大数据资源具有海量异构、类型多、存取速度快、潜在应用价值高等特点，数据生态自身生长天然地存在着脆弱性、无序性与不均衡性的问题。由于数据拥有量与应用能力是决定数字化竞争的关键要素，不可避免地会导致社会数据资源向公共数据垄断部门、企业数据寡头集中以及数字鸿沟加剧等现象，需要从数据战略、组织模式、内容架构等方面进行自上而下的顶层设计，构建开放、公正、平等、有序的大数据生态体系，强化国家在数字虚拟世界治理中的主导作用。

　　国家主导大数据生态体系的主要功能表现在：一是明晰权责，将大数据资源纳入国家资源统筹管理，明确数据生态的管理体系、应用层级、权力配置、责任意识，使各类社会主体能够在大数据生态系统的参与建设中各得其所；二是基础铺陈，搭建天地一体的数字基础设施，引导产学研攻克关键技术，避免数据资源开发的低效重复，在高质量数据获取共享与开发利用中整体化解决数据管理与开放问题；三是疏导监督，引导数据流向，规范数据存量，优化数据结构，激活数据跨层级流动，通过监督治理构建清朗的网络数字空间。在治理网络造谣方面，《刑法修正案（九）》中增加了相关内容，同时最高人民法院和最高人民检察院也发布了司法解释，利用互联网进行诽谤等行为被纳入依法治理的范围。针对现状的规范体系在不断完善，但正面引导生态体系的构建显然更具价值。

　　揭示大数据脉动规律，助力科学精准决策。跨来源、跨模态、跨时空的大数据资源有其特定的生成和演绎规律，动态演变是大数据区别于传统信息资源的重要属性。研究、捕捉、呈现大数据的脉动规律，是有效应用大数据资源的必要路径。实现政府决策科学化、社会治理精准化，需在大数据脉动规律认知揭示基础之上，辅以趋势预测和精准识别，用动态演变的数据支撑复杂但力求精准的科学决策和社会治理中。在保障和改善民生活动中，挖掘隐藏于大数据资源背后的群众诉求，精准识别关联群体，决策于问题产生之前，能够将大数据的社会服务功效最大化。

　　孵化智慧数据，实现智慧治理和全民普惠。数据科学中关于“数据—信息—知识—智能”链条的阐释，体现了数据资源在增值过程中的嬗变，信息管理和计算机领域着重关注如何以一种可扩展和高效率的方式对数据进行储存、交换和计算，然而只有对数据的智慧也给予同等程度的重视，大数据才能转化为真正有用的知识和可被采纳的信息。值得重视的是，大数据情景下数据资源本身通过机器学习、人工智能技术能够拥有智慧属性，智慧数据业已成为社会及企业提升大数据管理和分析水平的有效途径。

　　建设数字中国，是国家大数据战略的目标和落地之举，将大数据战略落实于数字空间构建、落实于治理体系延伸、落实于经济体系与民生保障体系建设，在数据资源整合与数据生态构建基础之上，孵化智慧数据、构建价值链网，实现智慧治理、发展数字经济，通过消解数据壁垒、普及数据应用，将宏观决策精准对接国计民生，让数字中国建设成效惠及全民。数字中国民生保障体系是通过大数据资源应用，让惠民服务直达指尖，用数据凝聚社会向心力。

　　建设数字中国离不开安全中国。国家安全是国家发展的任何阶段不容忽视的顶层战略问题，总体国家安全观要求我们既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。

　　安全中国的第一个层面指的是国家数据安全。国家数据安全包括国家数据生态安全、国家数据资源建设及应用保障、国家关键数据资源保护以及数据产权保护。国家数据生态安全是从基础层保护数据基础设施安全，从资源层保护数据资源不被非法篡改和入侵，从宏观应用层保障数据生态体系治理层级畅通、网状结构牢靠合理、资源价值链网高效、接入路径安全可控。在更深层面上说，安全中国还意味着国家数字空间安全。构建数字空间治理体系已成为国家治理的重要组成部分，国家数字空间是现实社会的延伸，从技术保障、行为保障、利益保障、法律保障的角度维护国家数字空间良好运行，要构建数字空间安全预警方案，对重要事态和安全漏洞及时预警，是国家数字空间建设的重要内容。

　　（本文系国家自然科学基金重大课题“国家安全大数据综合信息集成与分析方法”的研究成果之一〔课题号：71790612〕）