破产重整不是损害债权人的制度

　　●地方政府在破产法实施中，是要协助法院解决在企业破产中衍生的各种社会问题，而不是直接以行政权力介入企业的重整挽救与破产清算，更不能干预法院对破产案件的正常审理。地方政府在企业破产中所要达到目标，与破产法的立法目标是存在差异的，不约束地方政府的行政权力，会破坏破产法的正确实施。

　　●管理人应当由中介机构担任，即使是由于特殊情况由清算组担任，也必须是由中介机构发挥主要作用，政府官员主要是解决衍生社会问题。

　　●破产重整是保护而不是损害债权人利益的法律制度，不能为了挽救一个企业或其职工的利益，而损害众多债权人企业及其职工的法定权益。不能滥用破产程序中的多数决机制、法院的强制批准制度。法院在重整计划草案的批准尤其强制批准中，需要抵制地方政府要求强制批准的冲动与压力。

　　在企业的重整挽救中，要正确理解中央的政策。中央经济工作会议公报中提出“要尽可能多兼并重组、少破产清算”，这里的“多”与“少”的关系，是指对那些尚具有一定社会价值的企业，在适用破产程序时，要多考虑是否具有兼并重组即重整的可能，尽量挽救具有挽救价值与挽救希望的企业，而不能简单化、形式化地理解为在企业破产中适用重整程序的数量或者比例要多于破产清算程序。

　　正确理解重整适用的原则

　　在任何有破产法的国家，破产清算企业的数量都是远大于重整企业数量的，根本不具有兼并重组可能、没有挽救价值与挽救希望的企业，都是应当破产清算的，在破产案件中会占绝大部分。在企业总量中占多数的小型企业大多也不具备兼并重组的社会价值，由于重整的费用高、时间长、成本大，进行重整反不如成立一家新企业更节省社会资源。如果将这一政策误解为在破产法的适用中，重整企业的数量一定要多于清算企业，有意避讳、排斥破产清算程序的适用，甚至不考虑企业是否具有挽救价值与可能，全都先进行重整，不行再破产清算，通过行政干预滥用重整程序，就违背了中央政策的本意。

　　重整程序的滥用，会阻碍企业及时退出市场，损害债权人利益，浪费市场资源与司法资源，而且还可能诱发地方政府为了地方利益与面子，通过行政干预以严重损害债权人权益和社会利益的方式强迫“重整”的现象。

　　要分清市场、法院、政府的关系

　　在目前的中国，重整挽救对多数地方与企业而言，由于地方市场经济环境不健全与传统观念束缚，往往需要市场与政府行政权力的力量结合进行。企业的破产不仅会产生债权债务清偿、财产资源再次分配等法律问题，还会衍生一系列需要政府履行职责解决的社会外部性问题，如职工的社会保险与救济安置、税务问题、工商登记问题、企业办社会的非经营性资产的移交与接收，乃至破产企业档案的保管等，都需要在破产过程中解决。

　　但法院审理破产案件主要是解决债务清偿等法律问题，因破产而衍生的社会问题虽然也需要在破产过程中解决，却并不在审理范围内，法院既无职权也无资源予以解决，这些都是地方政府职责范围内应解决的问题。

　　为此要明确地方政府与法院的分工。对那些本属于地方政府职责范围内应解决的社会问题，决不能因为法院受理了破产案件就全部推给法院，政府应当积极、主动履行其职责，通过行政权力协调解决，积极为法院受理和审理破产案件解除后顾之忧。由于这些社会问题绝大多数是由于市场化的社会配套制度不健全所造成的，如很多市场经济发达的国家对职工债权的清偿均设置有社会基金解决，所以地方政府在个案化解决破产衍生社会问题的同时，还需要总结经验，建立法律化、市场化、常态化的制度从根本上予以解决。

　　地方政府在企业重整中应注意的问题

　　由于受过去传统错误观念和地方利益诱惑的影响，地方政府在企业重整中可能出现两方面的偏差。其一是消极对待破产法的实施，在企业挽救与市场退出方面懒政、怠政的不作为行为；其二是滥用行政权力、干预重整程序、损害债权人等当事人利益的乱作为行为。在中央已经多次强调破产法重要作用的情况下，后一方面的问题日益突出。

　　有的地方政府在重整程序启动前，为庇护陷于债务困境的本地企业，强令法院拖延乃至拒绝受理对债务人的诉讼，拒绝对债务人的财产执行，强迫纳入所谓政府的统一清偿计划而实际上是不清偿计划。以地方政府的势力强迫、欺骗银行继续贷款，为维护地方GDP给僵尸企业以各种方式的政府补贴，无底线地损害债权人利益，实行恶劣的地方保护主义。

　　在重整程序启动后，则为实现政府的地方利益、行政目标而损害债权人权益。有的地方政府甚至直接出面压制债权人特别是银行债权人正当权益的行使，干预破产案件正常审理等。这些问题不能得到正确解决，将扭曲破产法的实施，使之变成对市场经济秩序的破坏。

　　为此，目前特别需要注意以下问题。

　　明确地方政府的权力界限

　　地方政府在破产法实施中，是要协助法院解决在企业破产中衍生的各种社会问题，而不是直接以行政权力介入企业的重整挽救与破产清算，更不能干预法院对破产案件的正常审理。我们必须清醒认识到，地方政府在企业破产中所要达到目标与破产法的立法目标是存在差异的，不约束地方政府的行政权力，会破坏破产法的正确实施。

　　《企业破产法》的立法目标是“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”。而地方政府在企业重整中主要的目标是尽力挽救地方企业，尤其是对地方经济有重大影响的企业。这种挽救由于掺杂有政府执政与社会管理方面的利益，如维持地方GDP、保存地方产能（无论是否过剩）、维持职工就业、维护社会稳定等，而可能导致非理性化、非公平化地滥用重整制度。历史上，最为典型的就是旧破产法实施时期的所谓国有企业的政策性破产，破产企业的担保财产也要优先用于支付职工的安置费用，以降低企业财产出售价格换取购买者对本应由政府出资出力解决的职工安置。

　　堵住地方政府干预破产案件的渠道

　　地方政府干预法院对破产案件审理的主要渠道，其一是以地方政府官员为主担任清算组管理人；其二是强迫法院对重整计划草案在违法、不公平的基础上强制批准。

　　以地方政府为主的清算组在体制上存在诸多弊端。由于清算组成员是具有行政权力的政府工作人员，有的级别还在法院院长之上，导致清算组并不对法院负责而是对政府负责。不仅债权人会议，就是审判人员也难以对其进行实质性的监督。即使清算组中聘请有中介机构，选择的也是听命于政府官员的本地中介机构，难以发挥独立作用。清算组成员往往缺乏专业知识，业务不熟，导致工作质量与效率低下。尤其是在清算组管理人同时手中握有易于立竿见影的行政权力时，往往就会存在有意无意忽视市场的、经济的、法律的手段，而直接适用行政手段进行干预的内在自然冲动。所以，管理人应当由中介机构担任，即使是由于特殊情况由清算组担任，也必须是由中介机构发挥主要作用，政府官员主要是解决衍生社会问题。

　　法院对重整计划草案的批准

　　法院对重整计划草案的批准包括强制批准，除需要抵制地方政府要求强制批准的冲动与压力外，还需要注意一些具体问题。

　　债转股的适用

　　在企业重整时不得强制债转股，在债转股方案中，必须有债权人不接受债转股时的公平债权清偿方案，由债权人自行选择，不允许用恶意压低清偿比例的方式逼迫债权人接受债转股。对未规定合理的偿债选择权的重整计划草案，只要有一个转股债权人反对，法院就不得批准或强制批准。法院是无权将银行的债权包括享有优先受偿权的担保债权，在未经其个别同意的情况下强行转化成在权利实现顺位上要次一等级的股权。如果法院可以任意强制批准债转股的重整计划，那么挽救任何企业都会成为轻而易举的事情，只要强制批准将所有的债权转为股权就行了。

　　银行的续贷或留债转贷方案

　　有的重整计划草案在未经银行债权人个别同意的情况下，强制对其债权进行转贷，或继续提供新的贷款，这是违背法律原则与社会公平底线的。银行债权人是否愿意继续贷款、增加新的债权，或将原债权转为贷款、放弃即时清偿权利，属于新的权利义务的设定，而不是对原有已发生重整债权的调整与清偿，所以不属于重整事项，重整计划无权决定，必须由每个银行个别自行决定。由于这不属于重整计划有权决定的事项，当然也不可以适用债权人会议表决少数服从多数原则，不能滥用多数人损害少数人权益。所以，在银行反对续贷或留债转贷的情况下，即使所谓债权人会议表决通过，法院也无权批准这种违法的方案，更不要说强制批准。否则，再破烂的企业也可以通过强制贷款或留债转贷得到所谓的挽救，而债权人的法定权益则被全部剥夺。

　　债务清偿方案的可行性与合理性

　　有的企业的债务清偿方案不具有现实性与可靠性。如企业本不是上市公司，却约定在重整计划批准3年内在资本市场上市发行股票以债转股的方式清偿债权人，以如此具有不确定性和巨大风险的事项作为债务清偿方案的基础，显然是对债权人利益的极不负责任。即使约定这类债转股方案，也必须有可靠的替代计划，到期不能实现时，应当立即以现金清偿，对这种具有巨大不确定性的方案还应当设置相应担保。即便如此，债权人也完全可以予以否定，法院也不应当批准这种画饼充饥的计划。

　　资产评估、财务审计必须公正合理

　　管理人及评估、审计机构应当在债权人会议召开前留出充分时间向债权人公开全部资产评估、财务审计文件，债权人及其聘请的中介机构有权在债权人会议上对评估、审计机构进行质询，在评估、审计机构未能提供充分证据、作出合理解释时，应当另行聘请中介机构进行复核或评估。在评估、审计机构的选择上应当允许债权人参与，避免中介机构对管理人或投资者的偏袒，人为压低评估价值。债权人会议应当有对评估、审计机构报酬的否定权。

　　重整计划应是各方利益共赢结果

　　有的重整计划对普通债权人的重整清偿比例与模拟计算的破产清偿比例相同，也就是说，普通债权人在重整中的清偿利益没有任何增加。理由是破产财产出售价值会低于评估价值，破产进程可能变得极为漫长，会带来超过预期的费用，实际清偿率一定会低于模拟计算的破产清偿比例。这些理由都是难以成立的。破产财产出售的价值可能低于评估价值，但也可能高于评估价值，尤其是在债权人本就质疑评估价值过低的情况下。至于破产程序的延长与费用的增加，那都是有限的，除非是管理人在恶意延误，以此不增加债权人的受偿比例、威胁债权人接受重整计划，显然是不妥的。这样的重整计划很难说是实现了共赢，实际获得利益的只是实现了地方利益与行政目标的地方政府和低价获得重整企业的收购者。

　　要有异议权和监督权

　　没有监督的权力必然会导致腐败，尤其是在地方政府的压力下。对法院强制批准重整计划，没有当事人的异议权与上级法院的监督权，会导致社会矛盾激化，也无法保证强制批准制度的正确适用。

　　要有法律与社会公平的底线

　　不能为了挽救一个企业或其职工的利益，而损害众多债权人企业及其职工的法定权益。不能滥用破产程序中的多数决机制、法院的强制批准制度，不能以多数决的方式损害少数债权人的法定权益，任何涉及到债权人法定权益的减损或义务的加重，都必须以受到不利影响的当事人全部同意为前提，要防范为地方利益而人为将实业企业的债务风险向银行等金融企业转嫁。

　　我们必须牢记，破产重整是保护而不是损害债权人利益的法律制度。

　　（作者单位：中国人民大学法学院）