规范土地经营权流转

　　农业是基础产业和战略产业，也是弱势产业。土地是农村重要的生产资料。“三权分置”改革旨在建立适应农村劳动力向城镇转移、“乡土中国”向“现代中国”迈进的新型土地权利体系，为我国农业现代化和城乡融合发展提供制度基础。

　　当前，加快构建系统的“三权分置”法律体系，推进中央“三权分置”改革决策、政策的落地落实，是一项重大课题。

　　第一，解决基本法律问题。

　　目前，土地经营权存在债权、物权、物权化债权等不同观点。因此，有必要对土地经营权予以明确定性。同时，对“土地承包关系长久不变”的法律表达及其具体实现形式，也应有进一步的法律规范。此外，还要加强农村集体经济组织立法，尤其是解决成员权认定、成员权益被侵害的救济、征地补偿权分配、代表人行使所有权的监管等立法滞后等情况。

　　第二，界定权利边界和权利关系。

　　所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格，既有层层派生的关系，相互间也存在一定的独立性。应厘清以处置权为核心的农村土地集体所有权、以财产权为核心的农户承包权、以收益权为核心的土地经营权，规范、保障和实现好“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障好所有者、承包农户和经营者的权益。

　　第三，保障规范行使和权能发挥。

　　“三权分置”改革的重要目标是，加速土地经营权规范有序地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体流转。其中，关键要以法律规范抑制一定范围、不同程度存在的非市场化的行政干预行为，从根本上解决土地流转不畅和利益冲突不断并存的矛盾。

　　第四，规范实现形式。

　　实践中，我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异，催生了多元化的经营主体。这些主体与土地三权之间的不同结合关系，又表现为实现规模经营的不同路径和形式。

　　例如，上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等。

　　下一步，如何通过立法来保障和规范“三权分置”的各种具体实现形式、流转方式，是一个摆上议事日程的重要工作内容。

　　（作者为上海社科院法学所特聘研究员）