精准扶贫要有“治理思维”

　　■从以往扶贫实践来看，人们更多采取经济思维，并习惯于在扶贫资金、项目、效益上打转转，几乎不去考虑在这个过程中怎样实现多元主体的参与，如何实现资金、项目和其他资源与需求的有效对接，如何进行科学、公正、公开的评估等

　　■提高多元主体合作扶贫的能力。继续充分发挥政府的引导和统筹作用，该由政府负责的，一定要管好，不能缺位、错位，不能盲目地按照市场规则进行扶贫；不该由政府直接插手的，绝不能大包大揽，要坚决放手由基层百姓自主解决问题

　　日前，习近平总书记到安徽考察，来到金寨县花石乡大湾村走访村民，同当地干部群众共商脱贫攻坚大计。习近平总书记要求，各级党委和政府要怀着对人民的热爱、按照党中央提出的精准扶贫要求，打好脱贫攻坚战，让老区人民过上幸福美好生活。眼下，扶贫攻坚的号角已经吹响，各级政府立下军令状，一定要保质保量完成任务。“十三五”期间啃下贫困这块硬骨头，我们是有条件的，但依然面临着十分艰难的局面。

　　针对精准扶贫，习近平总书记强调要解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题，并指出：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”比如，“谁来扶”的问题，从既往扶贫工作的现状来看，基层扶贫主体弱化成为棘手的问题。例如，在城市化快速发展的背景下，农村人口出现空心化趋势，这不仅侵蚀了扶贫的社会基础，而且弱化了扶贫的发展主体。由于农村人才外流，许多贫困村出现人才断代状况。在农村“两委”换届选举中，人才缺乏问题不同程度地表现出来。破解类似的问题，需要以新理念来引领，强化“治理思维”。

　　扶贫资源要用到实处

　　我国扶贫工作已经取得巨大的成就，不仅贫困人口大幅度减少，而且积累了不少经验。与此同时，也暴露出一些问题。比如，有的地方仅仅重视不断增加资金投入，确立更多的扶贫项目，关注把哪些村、哪些户纳入扶贫对象。有的仅注重采取贫困识别手段或监管方式等技术安排，而忽视了把贫困作为一个复杂、系统的社会治理过程。有些地方政府习惯于把扶贫工作当成行政性安排，基本忽略社会治理视角，即把政府看成是唯一或支配性的主体，扶贫的钱由政府投入，项目由政府确立，贫困对象由政府决定，钱和项目都由政府来落实等；其他社会治理主体或是缺位，或是仅仅被动参与，较少有发言权、决策权、监督权，在扶贫工作的各个环节只是被动地应付、顺从。

　　全面深化改革的目标定位是，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理的提出有深刻的历史背景，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。社会治理思维有助于用新的角度去思考问题，它强调主体多元、社会协同、公众参与，国家管理者是主体，公众也是主体，还有各类组织、各单位都是参加治理的主体。特别是社会组织，在社会治理中具有独特的作用，开展精准扶贫工作理应运用好这一理念。

　　从以往扶贫实践来看，人们更多采取经济思维，并习惯于在扶贫资金、项目、效益上打转转，几乎不去考虑在这个过程中怎样实现多元主体的参与，如何实现资金、项目和其他资源与需求的有效对接，如何进行科学、公正、公开的评估等，经济思维替代了社会治理思维。有研究者提出，我们目前的扶贫思维还是停留在解决温饱问题阶段，只关注物质贫困，而忽视社会、文化等因素，没有把扶贫作为社会治理问题来对待，致使扶贫效率偏低、扶贫制度建设滞后、公众及贫困人口参与不强，导致扶贫目标的偏离和变异，不能及时对扶贫政策进行反思与创新。

　　社会学中有一个“精英捕获”理论，即指本应该惠及大众的资源却被少数群体（常常是政治或经济上有权力的集团）占有，从而导致较弱群体的利益受到损害。这种现象在扶贫实践中有所体现，如扶贫资源常常向经济基础好、容易出政绩的贫困村或贫困户倾斜，被舆论指责为“扶富不扶贫”。

　　扶贫本身具有直接以贫困者为目标，并对其行为进行干预的特征。这在一定程度上可以视为一种社会控制——通过科学识别，对贫困者建档立卡、公示公告、信息录入，将经济收入低的农户从一般村民中区隔出来，将其贴上一种社会“标签”。但这种“标签”有时也容易使得贫困户身份进一步固化，尤需在扶贫中通过其他手段淡化由此带来的负面影响。

　　从这个角度而言，单一主体及自上而下的管理方式，不利于从扶贫对象的角度切入思考问题。过度的刚性使精准扶贫变得没有主动、参与的色彩，治理效果上也容易大打折扣。

　　城市贫困形势不容乐观

　　联合国全球治理委员会对“治理”的界定是，个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。其特征包含四个方面：第一，治理不是一套规章条例，也不只是一种活动，而是一个过程；第二，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；第三，治理同时涉及公、私部门及公民；第四，治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。

　　把“治理”的思维方法用于精准扶贫的分析中，至少需要集中思考如下几个问题：弄清楚谁是贫困者，谁又是扶贫者？贫困者贫的根源在哪，有何表现？贫困者通过扶贫能得到什么，能发生怎样的变化？贫困是一个复杂的社会现象，扶贫同样也是一项复杂的社会系统工程，其中任何一个问题都是动态性、相对性、多样性和多维性的综合。

　　以“谁来扶”为例，许多人感到扶贫工作的重点在农村，农村党员干部具有不可推卸的责任，城里人还不是扶贫的重点，扶贫工作与城里人似乎也没有关联性。是否真的这样？显然不是。

　　一方面，在城乡发展日益融合的今天，贫困现象不是孤立的。中国正处于快速城市化的进程中，人口在城市与乡村之间的流动越来越频繁，精准扶贫本身需要体现城乡统筹意识。同时，每一个人（尤其是党员干部）只要有想法，都会在扶贫工作中找到位置，或者直接参与社会公益活动，或者通过网络等提供力所能及的帮助。

　　另一方面，要看到目前城市扶贫任务同样存在，有相当一批城市贫困人口需要帮助。笔者在基层调研时发现，城市贫困治理的形势同样不容乐观，贫困人口数量比想象的要多。尽管每座城市都有低保标准（低保人口数量已不小），然而即使处于低保线之上的一些人，生存依然窘迫。

　　除政府外，不少社会组织、志愿者（包括社会企业）一直把扶贫作为活动的重要领域。社会扶贫主要有两方面作用，一是筹措更多的资金，二是给更多的人提供施展才华和表达爱心的机会。尽管目前社会组织还无法成为扶贫领域的主角，但由于其所固有的专业性、灵活性、持续性、公益性等特征，将会在精准扶贫中发挥越来越重要的作用。

　　在以往的扶贫主体框架中，政府是主导力量，社会组织只占一小部分，企业、社会群体所占的分量也不大。但随着我国社会组织的不断发展，它们将成为一支有生力量。扶贫机制创新就是要更充分地发挥社会组织的作用，党和政府应更加支持、鼓励社会组织参与扶贫工作，提高专业化水平及扶贫资金的有效使用。

　　还有居民参与的问题。有报道说，有一个组织探索“互联网+公益+扶贫”的模式，每9个网民帮助一户贫困家庭，目前已有3264户贫困家庭收到关爱帮扶；受助家庭的信息由相关扶贫机构、公益组织确认，并在中国互联网发展基金会官方微博分批公示。这一做法和经验，令人印象深刻。

　　提高多元主体合作能力

　　“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题，说到底涉及到人的问题。扶贫对象量大面广、资金使用环节多，如果监管机制不完善、信息不公开不对称，就容易导致群众困难没有解决、新矛盾却出现的问题。因此，扶贫不是一项单一性工作，它考验着所有相关人员的素质和能力，也涉及到社会治理水平和能力。

　　首先，要推进贫困地区基层干部素质和能力的提升。工业化、市场化、城镇化加快了人员流动，农村青壮年进城务工，留下的是空巢老人、妇女和儿童。因而，贫困地区不可避免地面临人才断层，表现出来就是基层干部能力素质偏低、后备人才不足。尽管近年来国家在人才流动上也想了很多的办法，比如引入大学生村官等，但是效果有限。

　　只有狠抓贫困地区基层干部队伍建设，提升整体素质，才能夯实精准扶贫的人才基础。要根据贫困地区的实际情况，开展形式多样的培训，把建设一支“有本领，靠得住”的干部队伍作为一项重要基础工程来抓，更新观念，严把入口关，把群众公认的带头人选出来；切实转变工作作风，学会用法治、民主协商、示范带动、提供服务等方法来推进工作；适当提高待遇，增强农村基层工作的吸引力；拓宽选人渠道，加大后备干部培养选拔力度。总之，要通过多种渠道，改善和优化基层干部的知识、能力结构，切实调动基层干部的工作积极性。

　　其次，理顺政府、社会、公众之间的关系，提高多元主体合作扶贫的能力。继续充分发挥政府在精准扶贫中的引导和统筹作用，该由政府负责的，一定要管好，不能缺位、错位，不能盲目地按照市场规则进行扶贫；不该由政府直接插手的，绝不能大包大揽，要坚决放手由基层百姓自主解决问题。

　　通过精准施策，找准贫困源，重点解决好贫困户、贫困村最关心的利益诉求，落实好上级扶贫政策。要采取系统思维，发挥党委和基层党支部的政治核心作用，吸引社会组织的参与，多采取民主协商的办法解决棘手问题，形成治理贫困的整体合力。同时，坚持依法治理，按规则办事，注重综合方法的运用，强化道德约束，规范社会行为，协调社会扶贫中的各种关系。

　　最后，建立有效的利益诉求机制，提高及时化解扶贫矛盾和问题的能力。要保障扶贫工作畅通、有效的展开，必须创新利益诉求机制。一是确保诉求渠道的多元化，要让扶贫对象有表达的渠道，除了现有的规范性诉求渠道，还要建立起一些更便捷的渠道。二是发挥好媒体的作用，无论是传统媒体还是新媒体，在参与扶贫中都有着重要的作用，应当积极作为。三是建立扶贫政策公开发布及听证制度，让公众有机会了解扶贫工作，参与相关事务。在建立利益保护机制的同时，还应在规范中实现诉求的程序化。同时，坚持预防为主、调解优先，及时进行矛盾调处、心理干预和权益保障，确保群众的合理诉求得到解决。

　　(作者为中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副院长)