鼓励创新是态度 依法合规是底线

　　思想者小传

　　孙建平　上海市政协常委，市政协人口资源环境建设委员会主任，高级经济师，同济大学、上海海事大学兼职教授。曾担任上海市城乡建设和交通工作党委副书记，市交通委主任、党组书记等职。著有　《施工项目成本管理》《建筑企业经济活动分析概论》《蒙特卡洛模拟在城市基础设施项目风险评估中的应用》《建设工程质量安全风险管理》《基础设施投融资新论》等。

　　■网约车跟传统出租车行业有很大不同，千万不能简单化对待。无论滴滴，还是优步，其本质都是信息平台，可以更有效地打通供需两端

　　■既然禁不了，为什么不给它们设定规矩，通过合作来进行管理？这样，即使处罚，也不太会出现激烈对抗情绪，因为有言在先、约法三章

　　■出租车公司的优势在于车辆、资质、司机和经验；网络平台的优势在于技术、数据、服务和用户。本质上，双方的互补性大于冲突性

　　■现在监管的问题在于基本上是末端执法，而非前端执法。如果能够把监管机构和平台的相关信息打通，就可以从源头上监管

　　■未来的改革方向，如大禹治水，宜疏不宜堵。对于公众而言，最期待的是获得更为便捷的出行方式。这是监管者必须回答的命题

　　我曾经从事的交通行业，或者说各地的公共交通体系，包括出租车体系，差异性可谓天差地别。

　　虽然都是出租车，但从运营方式到运营机制都可能完全不同。有的私人，有的承包，有的租赁，有的属于大公司；运营中有的打表、有的不打表，有的可以合理合法地拼车，有的吹胡子瞪眼拒载是常态。公交体系也是如此。大城市地铁公交发达，而一些地方则根本没有真正意义上的公交车。

　　怎么看待这种差异性？其实很容易理解。城市交通本来就是地方事权，因地制宜、看菜吃饭很正常，实质上也无法有统一的管理、运营方法或模式。先说差异性，就是想告诉大家：今天讨论的问题，也就是对于专车的管理模式，或者说公共出行的公共政策制定，各地可能都会根据实际情况，各有高招。上海具体的做法我会跟大家分享，但只供参考，并不代表具有通用意义。

　　下面，我想分两个大的部分来讲，先说战略，再说战术。“道”实际上就是战略层面，可能代表远见性、涵盖性、前瞻性、趋势性。然后是战术层面的具体做法，也就是所谓的“术”。如果不讲战略思考，就讲具体做法，恐怕对大家的启发不大。正如刚才所讲的，各地差异性很大，实际条件各不相同，管理措施未必套得上去。但探讨一下战略层面怎样带着前瞻性眼光来看这个问题，恐怕这个“仰望星空”就会很有味道，也有利于下一步真正因势利导、脚踏实地。

　　战略篇

　　要不要有点宽容度

　　专车或者说网约车这种基于互联网满足公共出行的新形式，是比较典型的分享经济模式。毋庸讳言，不仅是中国，全世界对于网约车的存在和发展都有争议，它对城市管理的挑战，以及对于其合法性、安全性、公平性、税负合理性等质疑，从来没有间断过。面对这一复杂情形，是不是“一关了之”或者强力阻击？

　　我专门研究过优步，发现越是面临压制或者禁止，甚至被宣布为非法时，其市场估值、商业价值就越高。为什么会出现这种情况？在我看来，市场或者资本没有道理跟政府对着干，这么大的生意也不可能被情绪所主导，这里面肯定有商业逻辑。特别是，资本的逻辑不容忽视，它们的远见性往往都被证明是正确的。

　　当然，我不是说要为商业价值低头。但是，就像阿里巴巴或者别的互联网公司崛起时同样有争议，如果一味遏制，就没有当下的发展。我认为，予以有限的宽容度，思考一下可行性，评估一下风险是否在可承受的范围内，还是值得探讨的。

　　“互联网＋交通”前景如何

　　有研究者跟我说，至少近一二十年，全球尤其是中国经济社会发展的关键是八个字——大、云、平、移、集、智、新、生，即大数据、云计算、平台经济、移动互联网、集成电路、智慧城市、新能源、生物科技。

　　从这个角度上看，网约车这个产业与它们都直接相关。大数据、云计算不用说了，是网约车的基础，本来就是轻资产平台经济的代表，又依靠移动互联网得以实现；　技术基础是集成电路技术演进，包含着典型的智慧城市应用；不论国外还是国内，网约车新能源化几乎都是一种趋势，也是政府乐意推动的；至于生物科技，将来这个领域里用于生物识别、安全管理方面的内容可能很多。

　　所以，不应该小看这个行业。毕竟它跟传统的出租车行业有很大不同，千万不能简单化对待。

　　“互联网+交通”是发展趋势，我国的交通行业也是亟待信息化改造的行业。所以，无论滴滴，还是优步，其本质都是信息平台。这些公司自己没有一辆车，却可以让车与人之间建立联接，可以让车辆的所有权和使用权分开，可以更有效地打通供需两端。在经济学上，这是典型的帕累托改进。

　　“互联网+交通”也是市场需求。在互联网交通平台上有更好的选择，包括更丰富的车型、更灵活的时间、更浮动的价格等。这些“野蛮生长”的新生事物，让消费者眼前一亮。

　　“互联网+交通”必须守住安全服务的底线。虽然在监管上有一定的挑战，但其基于平台的信息可追溯性，不仅让乘客可以点评司机，也可以在出现问题后快速定位、追责。

　　城市管理要有怎样的智慧

　　问大家一个问题，很多国家、很多城市都表示专车违法，但是又有哪个真的止住了吗？

　　表面上看是执法力度不够、执法能力不足，导致打不完、打不净、打不怕。但从另一个角度来看，一个插上互联网翅膀的新兴产业，一个老百姓觉得需求旺盛的产业，一个解决城市交通管理痛点的产业，靠拼命去堵，就能挡住吗？

　　既然禁不了，为什么不给它们设定规矩，通过合作来进行管理？这样做应该是更合理、更科学的。至少有了对话交流，只要不突破城市管理的底线，很多时候就可以“为我所用”。而且，一系列后续保障、安全、保险，都可以光明正大地找到责任人。政府允许企业经营，企业就要遵纪守法。这样即使处罚，也不太会出现激烈对抗情绪，因为有言在先、约法三章。这样的管理模式目前不是不能尝试，甚至可能比单纯阻挡更为有效。

　　为什么现在网约车改革成了公众关注的焦点？归根到底是因为城市出行还不是那么便利。而解决城市交通出行的系统性方式一定不是小汽车，而是公共交通。无论上海，还是其他大城市，公交优先将是解决交通问题的唯一出路。因此，交通工作的首要目标是解决公共交通的难题。

　　对于上海来说，目标是在2020年建成世界先进水平的综合交通体系。所以，近年来上海公共交通体系建设处于大力推进之中，这不可避免带来的是交通阵痛期。但是，一旦完善的公共交通体系建成，从主动脉到毛细血管都丰富发达了，网约车的改革压力自然也会小很多。本质上，当前网约车改革的焦灼，正是体现了公共交通短板之于现代城市生活的矛盾。

　　战术篇

　　传统出租车行业的问题

　　刚刚讲到了公共交通短板，那我们先来看看城市出租车行业现状。从目前来看，传统出租车行业存在以下问题：

　　一是出租车企业缺乏改进动能。二是驾驶员缺乏从业热情，关键在于收入及落差。三是乘客多样化需求难以得到满足。

　　与此同时，传统出租车管理机制也难以跟上时代发展的脚步。传统出租车管理机制涉及到4个主体，即出租车公司、出租车司机、出租车乘客及监管部门。下面举两个例子来说明：

　　比如，乘车体验。这其实涉及出租车司机与乘客的沟通问题。对于任何一个服务性行业来说，顾客有不满是正常的事。但在传统出租行业，乘客的不满不会给司机带来过多影响，毕竟直接电话投诉司机的情况还是少数。这背后的问题就是，乘客评价信息没有数字化的问题。为什么很多淘宝卖家对一个差评耿耿于怀，因为差评对于他们的生意影响太大了，甚至几个差评就足以砸了招牌，这就是客户反馈的力量。但在传统出租车领域，这个环节是缺失的。这种反馈机制的缺失，也让出租车公司及出租车司机缺少改进的动力。

　　再如，平台问题。这其实涉及出租车公司与乘客的沟通问题。传统出租车更多是扬招，在这个环节上，乘客和出租车公司是不直接发生联系的。随着乘客需求的不断精细化，可能会出现一些更加明确的要求。比如接送机，或者约定某个时间在某地接送。传统出租车公司解决这个问题，就是通过电调平台，为此他们会向乘客收取一定的电调费。但不同的出租车公司有不同的电调平台，也有不同的号码，服务质量参差不齐。对于乘客来说，认知和使用成本都相对较高，所以比较而言，使用电调平台的用户处于绝对少数。

　　专车出行戳中了痛点

　　城市出行难的实质，是建设速度与发展速度中间的时间差。对于我国大城市而言，轨道交通是最重要的出行方式，其次是公交车，包括BRT 等创新模式。

　　但是，中国的城市化进程实在太快了，轨道交通的建设速度远远落后于城市的发展速度。北京轨道交通建设接近60年，上海轨道交通建设超过20年，建设里程都逐渐向全球前列靠拢。这个建设速度，放眼全球也是罕见的。以上海为例，以前轨交日客流七八百万就是峰值，而现在每天千万客流是常态。无论你建得多快，客流的增长都会比其更快。所以，会出现“越修越堵”的怪相。归根到底，就是城市化进程带来的供需不匹配问题。

　　在轨交网络尚未成型之际，出现了大量的“最后五公里”“最后十公里”问题。怎么解决？只能靠小轿车。在私家车还是相对少数的情况下，出租车自然就越来越抢手。以滴滴为代表的互联网出行软件的出现背景，就是出租车满负荷运转依旧无法满足市民出行需求，以及出租车服务体验无法满足市民日益增长的需求。

　　很多人说，滴滴是通过补贴之类的倾销手段而赢得市场的。不可否认，其补贴的手段有争议性。但在我看来，价格是不能逆转需求或者趋势的，只能加快或者延缓趋势。所以，补贴只是滴滴加速被市民接受的原因。真正受到市场追捧的原因，是因为滴滴等出行软件戳中了行业的痛点。即在出租车公司之外，新辟了一块对接乘客与出租车司机的平台，让乘客与司机可以突破空间的局限，降低出租车空载“扫街”的概率。

　　考验政府监管能力

　　创新是个好东西，现在大家对于鼓励创新在理念上基本没有异议，但在操作中如何落地，存在很多分歧。毕竟，创新产品并非尽善尽美，甚至一开始还是调皮捣蛋的另类。对于这种情况，政府坐视不管是不对的，但是怎么管则非常考验监管智慧和能力。

　　上海对于“互联网+交通”的基本思路就是，“鼓励创新”但是必须“依法合规”。所谓依法合规，不是指必须立马符合所有的规定，而是预留窗口期和观察期，监管者与从业者共同研讨，如何更好地实现“依法合规”。鼓励创新是态度，依法合规是底线。

　　在依法合规的过程中有几个问题，就是依什么法、合什么规。因为新生事物刚一出现，很可能超出了原有法规的监管实践。这样一来，到底如何解释，就留出了非常大的空间。同时，法规也不是钢板一块，甚至有自相矛盾和不与时俱进之处。面对创新产品与部分法规有可能会产生冲突，怎么办？可能现有法规管不了，怎么办？如果管不好出了问题，怎么办？这些问题都没有统一的答案，就是需要反复研讨的过程。

　　下一步发展的重点

　　一是新旧业态融合中发展。出租车公司的优势在于车辆、资质、司机和经验；网络平台的优势在于技术、数据、服务和用户。本质上，双方的互补性大于冲突性。

　　目前最主要的矛盾在于，平台纳入了数百万辆没有资质的车辆，对于有资质的车辆形成冲击。所以，出租车公司与租车公司，更愿自起炉灶，而不是和平台携手合作。这在一定程度上是重复建设。如何改进，需要由市场来解答。

　　二是政府监管柔性中转变。现在监管的问题在于基本上都是末端执法，而非前端执法。如果能够把监管机构和平台的相关信息打通，就会直接减少基层执法人员的负担，而且可以从源头上进行监管。

　　三是车辆性质的突破问题。可以确定的是，如果网约车想要合法载客，必须要纳入营运车辆范畴，承担相应的法律责任。但是否需要按照原有的营运车制度来管理，如强制报废年限或里程等，还存在很大的商榷空间。

　　未来的改革方向，如大禹治水，宜疏不宜堵。

　　对于政府而言，稳定是底线，要给矛盾预留缓冲期。改革的着力点是妥善处理出租车司机的分流工作。

　　对于平台而言，它们要给自己争取合法的生存空间，考虑的是利益最大化，更多的是对投资人负责。这一点是各级政府需要注意的。

　　对于公众而言，最期待的是发展，即能够获得更为便捷且受法律保护的新的出行方式。这是监管者必须回答的命题。