迟福林：适应经济社会转型 推进产权保护法治化

　　最近，党中央、国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），明确提出进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化。规范化、法治化的产权保护是现代市场经济的基石，是实现公平可持续发展的重要保障。深入推进产权保护法治化，有利于完善市场经济体制、激发市场活力、调动全社会创新创业热情，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心和稳定预期；有利于提高居民财产性收入，形成扩大中等收入群体的制度保障。

　　一、推进产权保护法治化既是创造良好经济预期、推进经济转型升级的内在要求，也是扩大中等收入群体的重大举措。我国进入工业化中后期，经济转型与社会转型同步是一个突出特点。在这个特定背景下推进产权保护法治化，需要把握全局、突出重点，立足于为经济社会转型提供良好的制度预期和制度保障。

　　在经济下行压力加大的背景下，产权保护法治化对于稳定经济预期至关重要。今年上半年以来，民间投资放缓引发了多方面的关注。在经济结构调整的背景下，民间投资放缓有产业结构调整、市场前景不明朗等多方面的原因，但也与私人产权保护规范化法治化缺失、投资缺乏安全感，导致社会投资信心不足直接相关联。《意见》以问题为导向，提出加强各种所有制经济产权保护，完善平等保护产权的法律制度，妥善处理历史形成的产权案件，严格规范涉案财产处置的法律程序，审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策等，具有很强的针对性，切中了时弊。同时也具有很强的现实可操作性，相信对提升投资预期、提振经济信心会产生重要的影响。

　　我国正处于经济转型升级的历史关节点，经济转型升级对产权保护法治化提出新要求。工业化中后期，知识要素、创新要素在推动经济增长中的地位作用提升是一个大趋势。我国的制造业转型升级与全球工业3.0、工业4.0为代表的新一轮产业革命呈现历史交汇，对发展知识经济提出新的要求。有效激发大众创业、万众创新的热情，推动产业迈向中高端，都要求把严格保护知识产权作为产权保护的重点。《意见》明确提出加大知识产权保护力度，要求提高知识产权侵权成本，降低维权成本。这对于我国新阶段形成创新创业驱动的新格局，加快经济转型升级具有重要的保障作用。

　　我国正处于社会转型的临界点，扩大中等收入群体对产权保护法治化提出新要求。工业化中后期，伴随着国民收入水平的提高，中等收入群体的持续扩大是一个突出特征。2015年，我国人均GDP已经达到8000美元，达到中高收入阶段，但中等收入群体估计仅有3亿人左右，占总人口的比重大概在25%左右。从国际经验看，扩大中等收入群体，不仅取决于经济发展水平，而且取决于以产权为重点的收入分配制度安排。扩大中等收入群体，客观上需要广大社会成员能够依据土地、技术才能、管理才能等各类要素获得合法的财产性收入。从现实情况看，由于产权制度安排不合理，城乡居民获得财产性收入的渠道不畅，财产性收入比例严重偏低，是中等收入群体自我认同感不强的重要原因。《意见》明确提出健全增加城乡居民财产性收入的各项制度，这对扩大中等收入群体将产生积极影响。

　　二、适应经济社会转型推进产权保护法治化，需要在创新中保护，在保护中创新。改革开放近40年，我国已经初步建立了与市场经济相适应的产权制度框架，但总体看仍不完善，尤其是产权制度创新不足的矛盾比较突出。适应经济社会转型的新要求，产权制度仍需要适应经济社会发展不断创新。深入推进产权保护法治化，不仅要巩固过去产权制度创新的成果，还需要为产权制度创新提供严密的法律依据。

　　突出各种所有制经济产权平等保护的制度创新。实现各种所有制经济产权平等保护，激发各类市场主体活力，是经济转型升级的重要前提。新阶段对公有制产权和非公有制产权进行平等保护，涉及到非公有制经济进入服务业等领域面临着的各类隐性壁垒，涉及到企业家创新收益保护等新矛盾新问题。《意见》指出，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。这就需要适应新形势扩展产权保护的内涵和外延，推动相关体制创新。例如，尽快在服务业领域推行负面清单管理，使社会资本能够和公有制资本一样顺畅进入服务业领域，拓宽社会资本投资渠道；尽快建立并完善有利于企业家创新创业的激励约束机制，依法保护企业家财产权和创新收益，增强企业家的财产安全感。

　　突出知识产权保护制度创新。严格保护知识产权不仅有利于加快经济转型升级，又有利于使广大知识分子能够凭借自身的知识资本成为中高收入者。这就需要探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度的同时，加快科研体制的配套改革创新，在有效界定科研人员知识产权上形成可操作的实施方案。目前，我国已经开始探索建立知识产权法院，积极发挥知识产权法院作用。与此同时，还需要推进知识产权民事、刑事、行政案件审判“三审合一”，加强知识产权行政执法与刑法司法的衔接。

　　《意见》提出，在国有企业混合所有制改革中，允许有条件的混合所有制企业实行员工持股。在现实中，国有企业员工持股曾受到多方面的质疑。这就需要尽快确立共享发展理念，形成社会共识，细化具体的改革方案，积极推动改革创新试点，在探索建立国有企业员工利益和企业利益、国家利益激励相容的体制机制上取得突破。

　　突出土地产权保护制度创新。在我国城镇化进程加快的新阶段，土地产权涉及到城乡居民的切身利益，涉及到房地产行业的健康发展。《意见》明确指出，研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久保护的良好预期。与此同时，考虑到使广大农民拥有更多财产性收入，并激励现代农业发展，还需要深化农村土地制度改革，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权。近年来，我国农村土地制度创新出现了不少行之有效的新模式，需要适应新形势，进一步明晰界定和保护各类土地产权形式，并由此形成广大农民获得财产权收益的来源。

　　三、推进产权保护法治化，重在完善政府守信践诺机制。营造全社会重视和支持产权保护的良好环境、推进产权保护法治化的关键在政府。无论是产权的有效界定，还是依照法律程序保护产权，都离不开政府作用。从改革实践看，进一步解放思想，完善政府守信践诺机制对于产权保护法治化具有决定性影响。

　　政府要确立严格的公民产权保护观念和契约意识。在现代市场经济条件下，产权的本质是契约，保护产权就是保护契约。这就需要政府在维护守信、守约中发挥重要作用。这就需要政府带头树立严格的公民产权保护观念和契约意识。落实《意见》要求，当务之急是将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

　　防止因政府违约导致企业和投资人财产权受损。当前，以PPP为重点的政府与社会资本合作投资项目逐步兴起是一个大趋势，并成为发展混合所有制经济的重要渠道。现实中，一些公私合作的基础设施投资项目，往往会出现因政府领导人员换届而导致政府违约的现象，导致一些本来安排好的投资项目难以落实。按照《意见》要求，各级政府应当认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约、毁约。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。

　　严格规范涉案财产处置的法律程序。涉案财产处置是否适当，是产权保护的重大现实问题。如果不应当被剥夺的财产权被剥夺，就会导致社会对财产权保护缺乏信心和稳定的预期。《意见》对此进行了进一步的明确和细化。例如，确需采取查封、扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法需责令关闭企业的情形外，在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结等措施和处置涉案财物时，要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。这些新规定，应当说在现实条件下，充分体现了国家对企业、个人、家庭成员合法财产权的严格保护。为此，应当尽快形成具体的办法，使其变成行政实践和司法实践。（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）