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［摘 要］国内关于产业政策的激烈讨论引发了对市场和政府干预的极大关注。中关村国家自主创新示范区作为我国战略性新兴产业发展的策源地，形成了系统的先行先试的产业政策体系。随着中关村试点政策的全国推广，对政府在战略性新兴产业发展中的作用进行评估显得尤为重要。财政投入是产业政策的重要表现形式，本文基于北京市中关村国家自主创新示范区 2004-2014年相关统计数据，运用 DEA模型，得到中关村开发区产业效率和政府投入效果，并在此基础上通过灰色关联度模型对产业效率和政府投入之间的关联关系进行描述性分析，实证结果表明二者之间的关联度并不显著。本文试图从产业政策的制定、执行和其背后的政府行为动机两个维度对上述实证结果产生的可能性原因进行分析。最后通过完善产业治理体系、推进供给侧结构性改革、完善产业链的全过程分析来明确政府在战略性新兴产业发展中的角色定位。
［关键词］战略性新兴产业；发展效率；政府投入；中关村
［中图分类号］ F276.44 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-9314（ 2016） 06-0040-07
［收稿日期］ 2016-11-01
［基金项目］中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费支持
［作者简介］许光建，中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授、博士研究生导师；吴岩，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策专业博士研究生。
2011 年 7月，北京市人民政府印发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的实施意见》， 2015年北京市十三五规划建议中提出要构建“高精尖”经济结构，大力发展电子信息、生物医药、航空航天、新能源、新材料和节能环保等战略性新兴产业，推动绿色制造、智能制造发展。中关村国家自主创新示范区在全国战略性新兴产业发展方面发挥着重要的示范引领作用，先行先试“ 1+6 ” 系列新政策，本文以该示范区为例评估政府投入对产业发展的影响，从而明确政府在战略性新兴产业发展过程中扮演的角色。
一、引言与文献综述
2012 年 7月，《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中指出，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领和带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。与传统产业相比，战略性新兴产业具有战略性、科技支撑性、产业替代性、不确定性、风险性、动态性以及潜在的高收益性等特点，符合效益提升、资源节约、绿色环保可持续的产业发展方向，预计未来能对经济发展发挥主导作用。
（一）大力发展战略性新兴产业是适应时代潮流之举
2015 年 10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发布，“十三五”时期我国发展环境的基本特征，和平与发展的时代主题没有变，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发。国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在。各国期望通过科技创新驱动实现可持续发展和提升国家竞争力。
我国已进入全面深化改革的时代，经济发展进入新常态阶段，城市建设面临着产业转型升级和经济可持续发展的压力，人口及相关发展要素过度集聚而引起一系列社会管理和公共服务难题。而战略性新兴产业的培育与发展有助于维护产业安全、培养经济发展的新增长点、强化经济发展新动力、促进经济结构转型升级、突破城市发展的瓶颈制约。
（二）战略性新兴产业的发展与政府行为之间关系的研究
国内现有文献对战略性新兴产业的发展同政府行为之间关系的研究主要分为两类：
一类是关于战略性新兴产业的政府角色分析。一是致力于构建政府推动产业发展的政策支撑体系：人才引进、财政支持、政策性金融、科研体制改革、知识产权保护、产业生态体系构建等等。［ 1］［ 2］［ 3］二是关注产业政策对战略性新兴产业发展的影响，例如刘澄、顾强、董瑞青阐述了战略性新兴产业政策也有可能造成资源配置的低效率、社会福利的损失等消极影响，以及新兴产业中企业创新不足，发展动力减弱等现象。［ 4］韩超系统梳理分析各项扶持政策，通过利益主体博弈关系识别与政策作用链条模型构建科学解释“政策扶持悖论”的形成机理。［ 5］赵兰、周亚利对产业政策与企业创新绩效的关系进行了研究，发现战略性新兴产业的创新投入、创新产出都要高于非战略性新兴产业；但当从投入产出效率角度来衡量企业创新绩效时，战略性新兴产业的创新绩效要低于非战略性新兴产业；且战略性新兴产业在创新方面对政府补助的利用效率也低于非战略性新兴产业。［ 6］此类研究概括性的定性分析较多，原则性和方向性较强，但是操作性较弱。
另一类是战略性新兴产业发展的政策效果评估研究。例如，肖兴志利用中国战略性新兴产业 260家上市公司 2007-2011年的面板数据，对政府激励偏好、企业的产权性质与企业创新之间的相关性进行了实证检验；［ 7］郭晓丹、何文韬、肖兴志从企业研发创新投入和获得研发创新成果两个方面探讨了政府补贴对企业研发活动的影响，实证结果显示虽然政府补贴没有引起企业增加研发支出，却使得企业获得了更多的专利。说明政府补贴能够通过促进企业加强产品研发，扩大企业研发技术基础，使企业获得更多的专利和新技术；［ 8］韩超以海克曼（ Heckman）两步选择模型为基础分析地方政府补贴选择以及补贴实施机制，地方政府在鼓励创新、就业的同时，具有显著的“救助弱者”倾向，其补贴行为更倾向于向本地企业进行补贴，行为方式更像一个地方法团组织，具有鲜明的利益导向。［ 9］此类研究中实证分析较多，多关注产业政策的微观运作。
上述已有的研究分析表明，虽然政府有必要对战略性新兴产业进行政策扶持，但政策产出效果是复杂的，产业政策在执行过程中牵涉因素众多，并不能保证产业政策既定目标的实现。政府作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，对于战略性新兴产业的培育发展集中表现为产业政策的制定与执行。广义上的产业政策是指政府对产业实施干预的各种政策集合。既包括财政、税收、金融等传统的支持性政策工具，也包括技术路线图等协调性政策手段以及具有供给共性技术和基础技术功能的科技基础设施建设。［ 10］政府投入是产业政策的关键表现形式之一，突出反映了产业发展与政府行为之间的关系。由于中关村的发展在政府产业扶持方面比较有代表性，因此本文就以中关村为例，对战略性新兴产业的发展效率与政府投入效果之间的关联关系进行实证分析，由此明确政府在战略性新兴产业发展过程中的角色扮演。研究路线如图 1所示。
图 1 研究路线（略）
二、中关村产业效率与政府投入关联关系的实证分析
（一）指标和数据选取
对于产业效率， Farrell提出其是反映多种投入或多种产出的效率，而且是从企业聚合得到的。［ 11］根据战略性新兴产业的发展特点以及数据的可获得性，战略性新兴产业效率以中关村国家自主创新示范区企业固定资产合计、流动资产合计、期末从业人员和科技活动经费支出总额作为输入指标，以中关村国家自主创新示范区企业主营业务收入和专利授权个数作为输出指标。政府对于产业的投入主要包括土地和资本两个方面。因此对于政府投入，以中关村国家自主创新示范区的规划面积、固定资产投资和减免税总额为输入指标，以中关村国家自主创新示范区的总收入和招商项目企业个数为输出指标。
（二）产业效率与政府投入之间关联关系的实证分析
1. 数据包络分析（简称 DEA， Data Envelopment Analysis）是以相对效率概念为基础对同类多指标投入、多指标产出经济系统的相对有效性进行评价的一种方法，该方法不必确定输入、输出之间关系的显性表达式，排除了很多主观因素的影响，具有很强的客观性。因此， DEA方法作为最典型的非参数方法被广泛应用于各类系统的效率评价，同时，大量研究发现 DEA模型所评价的效率前沿具有相当的稳健性，且更适合于小样本效率分析。［ 12］本文用到的是 DEA中的 C2R模型：设有 n个 DMUi（ 1≤ i≤ n），每个 DMUi有 t个输入和 k个输出，输入、输出向量分别为：
公式（略）
表 1 中关村园区产业效率输入和输出指标（略）
表 2 中关村园区政府投入输入和输出指标（略）
由于在各个系统中不同输入和输出数据指标的作用和地位不同，所以在对 DMUi实施衡量时，有必要对它的输入数据和输出数据进行“整合”，即把它们看作只有一个总体输入数据指标和一个总体输出数据指标，因此需要对每个输入指标变量以及输出指标变量赋予适当的权数：
公式（略）
定义第 i个决策单元 DMUi的效率评价指数为：
公式（略）
记 DMUi0（ 1≤ i0≤ n）的输入、输出为（ Xi0， Yi0），评价 DMUi0的 DEA模型（ C2R） 为：
公式（略）
依据各表的输入指标数据以及输出指标数据，并运用 DEAP2.1软件工具进行数据包络分析，即可得到综合效率（ crste）、技术效率（ vrste）和规模效率（ scale），其中 crste=vrste× scale，本文选取综合效率，得到表 3。
表 3 产业效率与政府投入效果（略）
2. 通过灰色关联分析（ Grey Relational Analysis）探究中关村园区产业效率与政府投入之间的关联关系。假设因素 X0， X1，…， Xn，反应各因素变化特征的时间序列分别为： {X0（ k） }， {X1（ k） }，…， {Xn（ k） }， k=1， 2，…， q。
1. 将时间序列无量纲化处理（初值化变换）：
公式（略）
2. 求关联系数
公式（略）
式中：ξ为分辨系数，取值范围在［ 0， 1］，一般ξ =0.5。
3. 求关联度
公式（略）
根据表 3的相关数据，运用灰色建模软件（Ⅳ），将计算所得的关联系数如表 4。
表 4 关联系数（略）
无量纲化采用“初值化变换”，分辨系数取 0.5。运用灰色建模软件（Ⅳ），将计算所得的灰色关联度作为中关村园区产业效率与政府投入之间的关联关系，模型计算所得结果为 0.576，表明两者之间的关联程度较小。
需要指出的是， DEA模型本身是一种“黑箱评价”，存在一定的局限性，忽略了中间过程的产业信息。北京市发展了八大重点产业，中关村园区内的不同产业发展情况不同，本文并未对八大产业分别进行分析，因此结论并未显示不同产业之间的差异性，而且各产业的发展阶段各异，政府的投入效率受经济环境的影响也具有一定的动态性。
（三）产业效率与政府投入关联性低的可能性原因分析
我国战略性新兴产业的发展具有较强的政府主导型色彩，首先，政府层面形成总体规划、各行业的专项规划及产业发展路线图，政策覆盖范围涉及技术创新、市场培育、知识产权保护、国际合作、产业投融资等各个方面，最后配以政府在资源投入等各方面的举措。对于上述实证分析产生结果的可能性原因，本文试图从产业政策制定执行和其背后的政府行为动机两个维度进行展开。
1. 产业政策制定、执行效果不佳，政府投入产出效率较低。
各地区产业规划大而全，存在趋同性。在中央政府的政策倡导下，战略性新兴产业成为各地热衷发展的产业，但是地方政府借鉴国外发展经验存在一定的盲目性，照搬中央的政策文件，缺乏创新精神，忽视与当地文化、传统产业的融合，地区之间产业发展的互补性不足，无法实现产业在当地的契合式发展，导致各地战略性新兴产业发展路径大致相同，进一步造成各地区以及区域内各产业园在发展战略性新兴产业过程中出现一定程度的重复建设和过度竞争，部分产业产能过剩现象比较严重。
产业政策针对性不足。目前国内很多省市各类专项资金是针对全产业的，与传统产业相比，战略性新兴产业不确定性以及风险性较高，因此全产业政策虽然便于管理执行，但是针对性的缺失易导致政策效果大打折扣。
政策配合和集成度不高。财政科技投入主要来源于中央、省市和区县政府的财政预算内资金，但是各专项资金之间缺乏明确的界定和配合，导致政策对较大规模企业的过度倾斜。同时，在投资管理环节，还缺乏相应的配套细则，存在和国有资产管理政策的争议和矛盾。
参与主体的利益多元化。从国家目标来看，战略性新兴产业的发展立足于全面深化改革的时代背景，追求公共利益最大化，关注高端技术的战略化定位；而从企业目标来看，为了追求利润最大化，短期内更趋向于低端技术的市场化。当政府目标与其他产业主体的目标发生冲突时，如何权衡多元化的主体利益会影响到产业政策的实际效果。
政策工具选择失当，投入方式、方向有待进一步优化。资金作为战略性新兴产业发展的重要生产要素，财政投入的方式会影响资金使用效率，否则不但造成资源浪费，产业发展机制也会扭曲。财政直接投入相较于税收优惠等方式对企业创新的激励效果相对较弱；政府投入更多体现在对企业的事后扶持或后端扶持，事前支持的政策总体不足；相对于应用型研究，基础研究的投入比例相对较小，对小型创业型企业的支持力度相对不足。
存在一定的政策洼地效应。中关村产业园区实施先行先试的政策支持体系，部分产业对政府政策依赖现象严重，市场在资源配置领域的决定性作用并未得到充分发挥。如果产业政策支持过度，不仅大量消耗国家的财政资源，而且会强化该产业对政策的依赖性，使其丧失活力和竞争能力。［ 13］企业的自主发展能力也会受到限制，由此造成恶性循环，政府的投入无法有效促进产业的可持续发展。
政策执行过程中的寻租现象凸显。项目发现、评估、筛选、支持、跟踪、监督等环节和流程较多，参与项目论证的单位较多，统筹机制建立后，客观上项目决策权、评估权和监督权相对上移，如何加强各单位管理制度与统筹资金管理制度的对接，成为突出的问题。在此过程中，为了谋取企业利润或一己私利，寻租、设租等政府失灵现象时有发生，腐败易降低资源配置效率，损害政府公信力，同时也会抑制创新活力。特别是对于支持核心技术开发和基础研究的经费支出，在缺乏有效监督的情况下，财政资金损失浪费严重，很难形成创新性的科技成果。
2. 政府行为动机的复杂性影响产业政策的选择和执行。
政府职能转变不到位。 1994年分税制财政体制改革之后，财权上移、事权下移造成一定程度上的垂直财政不平衡，以 GDP作为政绩考核机制的重点，形成地方政府行为的经济激励和政治激励。由此导致财政支出结构发生一定程度的扭曲，政府倾向于投资基础设施建设，热衷于招商引资来拉动 GDP、提高地方的财政收入水平，追求在任期内的较短时间里实现经济的较快增长。而对基本公共服务保障不到位，对教育、科技、社保等收效缓慢、政绩不易衡量的领域，公共服务型的政府职能转变还不到位，缺乏良好的产业发展基础和环境。
产业发展路径有待优化。很多地区地方政府一哄而上发展战略性新兴产业，欲通过技术引进、概念宣传、全方位布局等措施实现产业速成式发展，试图单纯通过项目和投资来发展战略性新兴产业。虽然短期内能够带来经济增长和较好的政绩，实质上是延续粗放型的增长路径，资源利用效率不高，存在较大的产业发展隐患。而且在教育科技较为薄弱的情况下，无法为产业的发展提供人才和技术，自主创新能力增长乏力。
三、战略性新兴产业发展的政府角色分析
在全面深化改革的背景下，如何实现市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用是经济和社会发展的各个领域都要思考的重要议题，本文从顶层设计和产业链过程分析来探究如何更好地发挥政府在战略性新兴产业发展中的作用。
（一）完善战略性新兴产业发展的顶层设计
1. 推动供给侧结构性改革，完善战略性新兴产业治理体系，明确政府和市场在战略性新兴产业发展过程中的角色定位。
配合供给侧结构性改革稳步推进。供给侧结构性改革是当前经济发展的主线，去产能的“减法”运作把资源要素从产能过剩行业企业中释放出来，为新兴产业输送更多劳动力、资本和技术。［ 14］实施创新驱动战略，发展战略性新兴产业，此“加法”运作有助于形成新的经济增长点。
把握好政府与市场的关系，推动政府职能从研发管理向创新服务转变，市场在资源配置中发挥决定性作用。实施《中国制造二〇二五》，发挥产业规划的政策引导作用，改善产业发展的政策环境，实践科教兴国的发展战略，加强公共服务建设，维护统一开放、竞争有序的市场秩序，构建完善的创业生态系统，培育支持社会组织的发展，例如企业协会、中介组织、产业联盟，实现产业治理主体的多元化。
2. 根据各地特点因地制宜地发展战略性新兴产业。
各个地区的经济发展水平、资源禀赋、人才培养、产业基础等发展情况不同，对于如何发展战略性新兴产业，并没有固定和统一的答案。在发挥比较优势的战略下，借助政府在信息和协调方面的帮助建立起来的企业具有自生能力，从而有限的小额补贴就足以对相应的外部性做出补偿。相反，在违背比较优势的战略下建立起来的优先部门的企业缺乏自生能力，它们的生存依靠于大量的、持续的政府政策支持和补贴。［ 15］因此，针对各地自身的产业基础和发展环境，地方政府应根据产业掌握技术的核心程度有选择地确定产业发展战略，确定本地的优势产业和潜力产业，创新“互联网 +”等新的产业形态和运作模式，实现传统产业转型升级和战略性新兴产业培育发展的耦合式发展，推动产业价值链向高端延展。
3. 统筹考虑战略性新兴产业发展的政策，实现政策之间的协调与配合。
针对战略性新兴产业发展的不同阶段、不同领域以及不同的行业特性，政府应明确自身的职能定位以及参与支持的重点方向和领域，创新规划理念，从而采用不同的政策工具。统筹多元化的政策目标，促进不同领域政策的协调。就北京市而言，亟须处理好吸引优秀人才留京与首都人口控制压力的关系，提高自主创新能力离不开优秀人才的引入，但为吸引人才提供的优惠政策将加剧北京的人口压力。全面考虑产业发展中可能遇到的难题，例如随着新能源汽车的应用推广，如何处理电池回收的问题，在发展产业的同时构建资源节约型和环境友好型城市。
探索建立各方主体的利益共享机制，在政产学研合作体系中，扩大高校和科研院所自主权，提高科研人员成果转化收益分享比例；在区域联合发展体系中，协调央企与地方、市企与区县的关系，完善财税管理体制，健全利益平衡机制，促进多主体积极性的充分发挥，从而达到联动发展、合作共赢的局面。
4. 寻求更有效的资金投入方式，调整优化政府投入结构，强化政策评估。
支出方式应改革为事后奖励为主。由于事前奖励对于大企业来说往往会发生挤出效应，因此事前奖励的对象应当以中小企业为主。有一定商业和应用前景的研发项目，应更多地发挥地方政府的激励职能，使用税收优惠、财政补贴、产业规制、政府采购等多种方式激发企业的科技创新活力。［ 16］
完善产业政策评估和退出机制。在对既有项目进行梳理的基础上，还需要定期对政策实施评估和考核，注重考核投入产出效率。另外，明确产业政策的保质期，及时调整和终结未能有效解决产业难题和实现产业目标的相关政策，建立健全相关的政策退出机制。
5. 注意防止政策洼地效应的出现。
财政政策的运用既存在高效率的优势，同时也存在过度发挥的可能性。地方政府不能一味追求短期内扩大产能，对产业的过多干预会形成政策依赖，影响其发展路径，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。当新兴产业逐渐发展成熟，政府应及时缩小政策的影响范围直至政策终结。另外需夯实企业的主体地位，避免企业对政府投入产生依赖，注重培养企业的自主创新能力。
（二）构建全过程的产业链政策支持体系
在战略性新兴产业的发展过程中，产业链上的各个环节发展重点不同，因此对政府角色的分析需要区别对待。
1. 对于基础研究和共性技术的开发，风险较高，不确定性较大，外部性明显。政府应加强制度建设，对该新兴技术的市场需求和战略性进行前景预测，有效引导资源配置；实施科教兴国战略，根据产业发展特点有针对性地加强专业人才的培养和引进；增加公共研发投入，支持新兴技术和产品的标准化研究和制定工作，加快自主创新能力建设，培育原始创新载体，促进企业逐渐成为技术研究开发投入的主体；加强高校、科研院所和企业之间的多元化研发联合，但需要注意的是技术供给与需求之间存在着不完全信息的市场缺陷，需要政府发挥作用在技术与产业之间牵线搭桥，建立完善的信息流通机制和制度保障机制；［ 17］大力弘扬创新创业文化，建立创业服务的政策支持体系，搭建一个“筑巢引凤”的创新平台，培育科技中介组织的发展。
2. 生产制造环节，实现研究开发结果的市场化转化。支持企业联合高校、科研院所承担国家科技开发项目，健全利益共享机制，集聚创新资源，实现运作模式多元化，例如高校和研究机构与企业签署合作协议，从而能够分担风险、实现共赢；企业内部自设研发部门，产学研内部化运作，形成各主体参与下的产业网络治理；借助政策性金融工具，撬动研发成果从实验室走向商品化，探索实施产业试点，在技术与产业之间建立一个非营利性的中试产业实验室，从而检验产品的市场认可度。完善产业生态体系，通过建立良好的管理体制、完备共享的配套服务设施和服务支撑体系，培育壮大具有自主知识产权和核心竞争力、具有较强带动力和辐射力的龙头企业及优势特色企业，使新兴中小企业聚集起来，形成产业聚集优势。
3. 销售服务环节。由于新产品市场知名度低、不确定性大，市场需求非常有限，政府可通过政府采购、项目支持、示范应用、财政补贴、税收优惠、技术标准确立、扩大宣传等政策提高技术的市场认可度，影响市场预期、创造市场需求，政府补贴应侧重于需求端，在产业发展前期引导消费者关注这一产业。完善相关的法律法规，通过保护知识产权、实施反垄断法等对市场行为进行规范，维护市场秩序，规范产业发展参与主体的权利与义务，建立完善的信息交流平台和健全的信息发布机制。另外，积极探索实践公私合作制（ PPP模式），创新商业化运营模式，发挥民营企业在公共服务和基础设施领域的重要作用。
4. 终端消费环节，这是检验技术市场采纳度的最终环节，并对产业链初始环节的研发进行反馈，促进技术更新符合市场的消费需求。此环节政府的角色在于维护市场秩序，注意产业链上下游的协同创新，避免恶性竞争，探索形成健全的产业链利益共享机制。
因此，本文运用 DEA和灰色关联度模型得出中关村开发区产业效率和政府投入之间的关联度并不显著，但不意味要否定产业政策，政策的制定执行梗阻有可能对此提供一种解释。产业政策的效果如何，受制于各方面的环境体制机制约束，关键在于如何正确把握市场和政府在资源配置中的地位和作用，在实践中探索实施差异化的产业政策。
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