新时期中国社会救助制度改革的路径选择

　　林   建

　　[摘 要]     社会救助乃中国历史最为久远的一项社会保障制度，也是一项保民生、托底线、促公平的制度性安排。改革开放以来，中国社会救助事业的改革取得巨大进步，初步建立起多元化的救助制度体系，但也面临一些困难和挑战亟待破解。因此，问题导向，深化改革，精准发力，补齐短板，将有助于推进社会救助事业在全面建成小康社会宏伟目标中发挥新的更大作用。

　　[关键词]     社会救助；制度设计；底线；改革

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　一、社会救助是基础性的制度安排

　　所谓社会救助，是指政府主导，对因遭遇自然灾害、事故灾难、重大疾病等造成生活困难的群体，给予必要的救助和帮扶，满足其最基本的生活需求，保障其最低生活水平的政策措施的统称。社会救助是一项经济性福利政策，既反映政府的职责使命，也折射社会的道德良心。在我国，社会救助事业还发挥保民生、托底线、促公平的重要使命，成为社会保障制度体系中的最后一道防线，事关群众衣食冷暖、制度底线公正、社会和谐稳定乃至国家长治久安。其与社会保险、优抚安置、社会福利等共同为广大群众编织起一张强有力的安全网。

　　社会救助是我国社会保障制度体系中最悠久的一项制度性设计。现今，常见的现金资助、实物发放、以工代赈等救助方略在我国已有三千多年历史。从古代社会单一的赈灾济贫到新时期多元化的救助体系安排，其间折射出发展深化与巨大进步。古代社会，当属赈灾济贫最为常见。每逢重大灾害，统治者常通过开仓放粮、减免赋税，帮助灾民渡过难关，既是为彰显皇恩浩荡，更是为维护王朝统治。以史为鉴，可以知兴替。不难发现，历代王朝但凡能够勤政爱民，社会救助体系设计完备，措施落实有力，即使遭遇重大灾害，也不至于大范围灾民流离失所。否则，有灾必荒，有荒必乱。历次重大农民起义，无不与统治者救灾不力分不开。

　　新中国诞生自积贫积弱、一穷二白的旧社会，消除贫困、改善民生，是党和政府始终追求的奋斗目标。改革开放以来，伴随着经济长期高速增长，我国成功建立起有中国特色的社会救助制度体系，全方位涵盖基本生活救助与专项救助各个方面。在短短30多年时间里，我国就成功让7亿多人摆脱贫困，对世界减贫的贡献率逾70%，铸就普惠性发展、包容性增长的典范。辉煌成就的取得，得益于我国政府长期以来在扶贫工作中始终坚持社会救助和扶贫开发协同推进的政策措施。

　　十八大以来，新一届中央领导集体对社会救助事业的重视程度与投入力度皆前所未有，健全完善制度体系，推动提升保障水平，让广大困难群众有更多的获得感、得到切切实实的真实惠。党和政府庄严承诺，“十三五”时期让7000多万贫困人口如期全部脱贫。这一艰巨任务，既是一道世界性难题，也是人类发展史上前所未有的考验，同时也对社会救助事业赋予新的历史使命。小康不小康，关键看老乡。时代使命要求，我们要进一步发挥社会救助事业的基础性作用，对广大困难群众应救尽救，推动打赢这场扶贫开发的攻坚战。

　　二、我国社会救助事业的改革成就

　　在社会事业领域的改革探索，中国经验在国际上是一个成功典范。改革开放30多年来，中国经济长期保持高速增长，社会面貌焕然一新，社会救助事业全面进步，体制机制日益健全，管理水平不断提升。1993年，上海市借鉴国际社会设立贫困线的做法，探索实行最低生活保障线救助制度，掀开中国现代社会救助领域改革的新篇章。经过20多年探索，改革成就可以总结为“四个转变”：

　　一是从面向少数人的救助模式向面向全社会的救助模式转变。计划经济年代，个体生活在集体“铁饭碗”中。在城镇，单位不仅保障职工终生的“铁饭碗”，而且救助职工生活困难；农村群众也有集体经济组织做靠山，基础上能够保障当时水平有限的基本生活需求。很长一段时间里，社会救助就是由民政部门负责的救助工作，主要面向城乡孤寡老幼及少数遭遇春荒困难的农村特困群众，覆盖面很窄，服务对象也有限。改革开放以后，社会经济结构发生了深刻变化，人口流动加快，就业日益多元化，原有免费的教育、医疗、住房等社会保障内容陆续市场化。市场经济环境下，原来的民政救助日益暴露出其不足。一些个体因各种原因导致生活困难，而这些群体并未被纳入民政救助的覆盖范围。社会转型的现实需要，要求原有的民政救助要扩大服务范围，走向全民化时代，建立起面向全民的、开放的新时期社会救助制度。截至2015年年底，全国城市低保对象1701.1万人，各级财政全年支出719.3亿元，月人均补助316.6元；全国农村低保对象4903.6万人，各级财政全年支出931.5亿元，年人均补助147.2元。

　　二是从恩赐式的救助模式向保障公民基本权利的救助模式转变。改革前，曾经有一段时间，我国的社会救助事业通常是由各种“红头”文件来引领推动。社会救助既没有被确定为是行政机关的法定义务，也没有被确定为是社会大众的法定权利，其中折射出浓厚的权力部门恩赐色彩。各级政府在设置社会救助的项目和内容时，往往掣肘于主要领导重视程度和地方财力状况。而受救助的对象则完全处于“被动”接受地位，还被要求感恩戴德。改革后，社会救助的地位发生巨大变化，各级政府相继出台一系列规章制度，进一步明确政府有关职能部门的责任或义务。民众遭遇不幸或困难时，获得救助乃公民的基本权利，政府有关职能部门不得以任何借口推诿责任。政府在社会救助事务上的失职或渎职现象，情况严重者，可按有关规定追究相关人员法律责任。从权力部门的恩赐上升为公民的权利，乃社会救助制度转型升级的最显著标志之一。

　　三是从单项的救助模式向综合的救助模式转变。计划经济年代，单位或集体经济组织负责统筹保障广大群众的教育、医疗、住房等主要需求，故而社会救助在制度设计时集中表现在向救助对象提供食物、衣被等帮扶。现今，教育、医疗、住房等刚性需求全面市场化，单位和集体经济组织不能免费提供这些服务。社会发展带来的形势巨变，使传统的社会救助制度设计早已无法满足现今社会的发展要求，更无法在确保贫困人口到2020年如期全部脱贫的国家宏伟战略中发挥应有的作用。近年来，经过努力，我们已在医疗救助上逐步实现城乡统筹，救助水平日益提升；教育、住房以及就业等多方面专项救助逐步建立，并全面开展临时救助。

　　四是从城乡分割的救助模式向一体发展的救助模式转变。由于历史原因，我国城乡间发展极不平衡，二元结构差异明显，至今尚未得根本性消除。过去，社会救治在制度设计上也受到城乡分治影响，重心一直放在城镇，农村地区项目少、结构不合理、标准较低。近年来，我国政府持续加大农村地区投入，加快城乡基本公共服务均等化步伐，提升农村困难群众最低生活保障标准，城乡间救助事业发展差距有所缓和，但离均等化发展还有很长的路要走。2014年，《社会救助暂行办法》颁布实施，被称为是社会救助事业发展上的重要里程碑，要求统筹推进城乡救助事业，实现全覆盖，确保改革红利惠及城乡所有群众。

　　三、我国社会救助事业面临的主要问题

　　在现实中，我们仍不时见到一些困难群体得不到及时有效的救助，不仅酿成悲剧，甚至造成严重的社会影响。“信阳男孩走失半年后成干尸”“毕节4名儿童服农药中毒死亡”“农民郑艳良因没钱手术在家锯掉患病右腿”等事件触目惊心，考问我们政府的治理水平，暴露出社会救助制度的缺失。我国社会救助事业面临的问题集中表现在以下方面：

　　一是制度缺失。社会救助事业在顶层设计上存有制度性分割缺陷，“多龙治水”格局至今未得到根本性改变。不仅民政、扶贫、人社、教育、住建等行政机关，工青妇、残联等群团组织也积极参与社会救助，数量上高达20多家。在条块分割管理体制下，直接导致政策和资源分割，资源配置低效。《社会救助暂行办法》实施后，不少地方相继建立起由民政部门牵头的社会救助协调机制，但政策和资源分割问题绝非协调机制可以祛除。同时，基本生活救助和专项救助在制度上未能有效衔接，长期救助起步早、项目多、投入大，急难救助发展滞后、项目少、配套不完善，甚至局部缺位。

　　二是立法滞后。社会救助既是国家的责任，也是公民享有的基本权利。当前，我国在法律层面尚未出台相关法律规范指导工作。虽然近年来在国家层面上先后出台《社会救助暂行办法》《城市最低生活保障条例》《农村五保供养工作条例》《自然灾害救助条例》等规章制度，但《社会救助法》制定工作还未被提上日程。其中，《社会救助暂行办法》是众多规章制度中最为系统、全面的一项，但从根本上看还只能算是个临时性的行政规章，不足以刚性约束整个工作的运作。立法滞后，不仅政府责任未能受到刚性约束，公民权利也得不到根本性保障，甚至引发公众对政府的信任危机。

　　三是中央和地方权责界定不清。我国在行政管理体制改革探索中，为调动地方政府的积极性，建立起了中央和地方的权责在制度设计上适度分权的治理关系，在提升管理效率的同时，也刺激中央和地方、地方和地方间在资源分配等利益问题上的博弈。在社会救助工作的事权分担上，亦是如此。哪些救助内容应该由中央政府来承担主要责任，哪些救助内容应该让地方政府统筹负责，哪些救助内容又需要中央政府与地方政府或地方政府间的共同作为，一直未有规范性文件清楚界定。社会救助事业离不开必要的财力支撑，在分税制背景之下，全国大部分财力集中到了中央，地方收入比例有限，而事权又主要落在地方政府身上。权责安排不清，相互转嫁责任，不仅影响工作开展，损害中央政府的权威性，也不利于调动地方政府的积极性。“十三五”时期，面对“全面脱贫”的艰巨任务，中央与地方政府在财力和事权上不相匹配的问题将有加剧之势。

　　四是城乡发展不平衡。我国是一个传统农业社会，农村地域广阔，城乡发展不平衡。改革开放初期，为集中有限资源扶持发展东部、城市地区，在国家资金与政策倾斜下，东中西区域间、城乡间差距进一步拉大。社会救助事业在制度设计时，就注定城乡间在资源配置、服务管理等方面都将出现较大差异。农村模式是城市模式的低水平复制，针对性不强，不能有效满足农民群众有别于城镇居民的救助需求。

　　五是救助模式单一。我国的社会救助工作实行政府主导的单一型模式，较好保障了民众遭遇困难、不幸时的基本生产和生活需求。然而，单一救助模式既不利于科学配置资源，也不利于合理分担风险，容易造成等、靠、要的消极现象。单一型模式也制约社会保险、社会慈善等其他模式的协同发展。由于社会保险发展滞后，因重特大疾病与突发性、临时性事件带来的急难救助需求，成为当前工作重要短板，因病、因灾致贫现象时有发生。这也给各级政府带来巨大救助压力，借助中央高度集中的行政管理权力，举国救助成为常见的现象。在单一型模式下，社会组织发展空间受到挤压，社工机构起步较晚，先天不足，发育不健全，社会力量的作用长期被忽视。同时，对非物质方面的服务重视力度不够，心理疏导、社会融入等帮扶服务尚还处于探索阶段。

　　六是需求升级增加压力。受经济社会发展水平限制，我国当前的救助水平总体上还比较低。各级政府在开展社会救助时，往往把社会救助与低保混同对待，不仅容易导致低保救助的“悬崖效应”，也不适应新时期人民群众对幸福生活的新期待。一些家庭在突发重大病痛、灾害时，因未被纳为低保对象，得不到及时救助，最终沦为低保户，给全面脱贫工作增添压力。同时，经过30多年的发展积累，大多数民众早已解决温饱问题，受救助群体刚性需求也日益升级，扶持发展医疗救助、就业救助等多元救助内容，帮助相对贫困人群应对挑战，走出贫困，成为当前社会救助的重要任务。

　　七是能力建设亟待加强。政府治理能力的现代化离不开管理手段的信息化支撑。截至目前，虽然不少地方民政部门相继建立起社会救助管理信息系统，但运行中普遍存在信息采集随意、维护更新滞后、跨部门共享机制尚未建立等突出问题。在信息不互通、不透明的情况下，单凭民政部门之力难以准确核实申请对象的真实情况，基层社会救助经办力量薄弱，“错保”“骗保”“关系保”等现象时有发生，不仅破坏社会公平，还容易导致民众的误解，造成严重的负面影响。

　　四、我国社会救助事业的改革取向

　　社会救助事业承载着困难群众的新要求、新期待。在新的历史条件下，要准确把握社会救助事业发展面临的新形势、新使命，问题导向，深化改革，精准发力，补齐短板，在全面建成小康社会宏伟目标中发挥新的更大作用。

　　一是回归本源，筑牢底线。一个科学的社会保障体系在制度设计时就应当尽可能避免让民众因突发原因陷入贫困，而不是待其陷入贫困后再进行救助，也只有这样才能有效避免边缘群体“悬崖效应”的发生，最大限度提升救助的效能。首先要做的就是全面实施临时救助制度，切实抓好“救急难”工作，发挥社会力量的优势，探索建立社会力量积极参与的救助模式，建立完善审核审批“绿色通道”，及时帮助困难群众顺利渡过眼前难关。进一步扭转社会救助与最低生活保障简单挂钩的不合理做法，建立完善按需分类的救助体系，加快发展医疗、教育、住房、就业等专项救助，让社会救助制度设计回归到其本源职责，实现应保尽保，筑牢底线。理顺基本生活救助和专项救助间的协调衔接关系，既不能相互割裂，也不能眉毛胡子一把抓。不断扩大救助服务的覆盖群体，由过去主要救助极端贫困人群向更大规模的低收入群体扩展，逐步将专项救助的服务对象从特困人群延伸至低收入群体及支出型贫困群体，推动建立起生活救助兜底线、专项救助解民困的多元化、梯度化和体系化的新时期社会救助格局，回应社会发展推动带来的新需求。

　　二是健全法制，规范运作。社会救助作为保障民生福祉的制度安排，必须依靠强有力的法律武器。尽快重启《社会救助法》立法程序，消除现行工作中法律层面的盲区，以法治化保障制度化建设，建立完善阳光救助体系，织牢守护广大困难群众基本生活的安全网。在《社会救助法》中进一步明确规范社会救助工作中的国家责任，统筹协调国家责任和民间参与的关系。全面落实国家鼓励支持社会力量参与社会救助事业的精神，依法享受税收减免、财政扶持等配套优惠政策，营造人人关心公益的和谐社会氛围。

　　三是改革体制，完善机制。理顺当前体制机制关系，建立民政部门统筹负责、各管理部门密切配合的沟通协调机制，提升救助资源使用效益，变 “撒芝麻盐”为“四两拨千斤”。优化管理程序，精简审核审批程序，明确救助业务受理流程与办结时限，及时回应困难群众的受助需求。发挥市场机制职能，将社会救助项目纳入政府购买服务目录，引导支持企业、社团、协会等参与社会救助事业，根据社会力量特点，灵活采取采购、委托、承包等形式，把一些适宜并能够发挥社会力量优势的服务内容，以购买服务形式授权其代为承担。引入社工参与，加快培育一批专司社会救助职责的社工人才队伍，发挥社工在救助对象认定、救助服务及时性、提供非物资救助等方面的优势，有效满足急难群众的合理需求。完善民政部门、村（居）委会、社区、社工间的衔接、联动机制，统筹服务资源，延伸服务链条，推进服务关口前移。

　　四是明晰责任，科学分担。科学厘清社会救助事业中各级政府的权责边界，权必有责、权责对等，是提升效能的重要前提。在法律制度层面上明确中央和地方政府间的权责关系，明确财政责任分担比例。中央政府应把更多的精力放在制定和监督实施社会救助政策上，统筹协调全国社会救助事务。根据财权、财力和事权一致的原则，合理设置各级政府间的权责，避免均等化。重大灾难事故等突发性、影响面广的救助工作应由中央政府承担主要责任。日常救助工作应更多地由地方政府组织实施，让市县两级政府成为责任主体。加快制定中央财政资金在社会救助事业上的转移支付量化分配标准，健全完善资金使用情况的绩效评价工作，提高“以奖代补”比重。同时，积极引导地方政府加大财政投入力度，破除一味的“等、靠、要”的依赖思想，推动提升工作合力。

　　五是多元推进，综合帮扶。建立完善社会救助标准与经济社会发展同步提高的增长机制，不断加大政府对社会救助的财政支出力度，让困难群众充分享受改革发展带来的成果。依托政府和社会两种资源，统筹发展政府救助、社会福利、社会优抚、社会保险、社会慈善等多元化救助模式，推动社会力量与政府力量间有效衔接互补，达到“1+1>2”。注重发挥商业保险在重大灾害、事故救助中的积极作用，分散风险，提高补偿水平，减轻财政压力，扭转政府职能错位、无限扩大现象。厘清社会救助与其他帮扶手段间的关系，加强重特大疾病医疗救助。加快发展能力提升、心理疏导、精神慰藉以及社会融入等综合救助工作，统筹协调物质救助和非物质帮助，拓展延伸服务内涵。注重借助社工力量开展非物质救助服务，满足救助对象多元化的服务需求。健全完善救助服务和就业创业、扶贫开发间的联动机制，注重“授人以渔”，引导和支持有劳动能力的困难群众依靠自己的双手开创美好生活，通过就业培训服务、公益性岗位安置、特色产业扶贫等方法，给予就业救助。对具有创业愿望、拥有一定创业能力的救助对象，通过贷款担保、贷款贴息及房租、税费减免等优惠政策，扶持实现就业创业梦想。对完全或部分丧失劳动能力的困难群众，应由社会保障来兜底。

　　六是城乡统筹，协调发展。首先要在管理机制上率先形成城乡统筹，逐步统一申请程序、审核审批办法、审批时限等基本制度性规定，让城乡群众平等享有救助权利保障，实现底线上的公平、公正。从扶贫工作上看，特困群体不仅经济上贫困程度最深，而且实现脱贫的难度也最大，迫切需要政府“兜底”特困群体的基本生活、医疗支出等刚性需求，实行社会救助政策和扶贫政策衔接，这是精准扶贫的应有之意。加快建立城乡统筹的特困人员供养制度，制定完善申请对象的法定量化评价标准，探索将城市“三无”人员救助制度与农村“五保”供养制度相对接并入特困人员供养制度，条件成熟时逐步扩大至城乡低保人群。进一步理顺制约城乡统一的体制机制障碍，着力提升农民的医疗救助水平，避免因病致贫、因病返贫等现象。围绕城乡户籍制度改革历史契机，推进社会救助服务与居住证相挂钩的改革探索，逐步实现居住证持有人在居住地和所在地户籍居民享有同等的服务权利。中央财政要进一步加大对农村地区投入，特别是中西部地区、民族地区的农村，同时督促省市财政优化支出结构，加大对农村投入力度。同时也要正视当前我国仍处在社会主义初级阶段的现实，区域、城乡、行业以及群体间发展很不均衡，因此统筹发展城乡救助事务不是要马上实现城乡的救助标准和水平均等化，实现全国范围内的均等化发展还需要一个较长的努力过程，应鼓励支持城乡发展差距较小与有条件的地区先行试点探索，统筹发展城乡救助事业。

　　七是夯实基础，提升能力。民政部作为政府主管社会救助事务的最高行政机关，要进一步加大统筹协调力度，做好信息化建设的顶层设计，指导地方政府按照国家统一部署加快推进社会救助服务管理综合信息平台开发建设，推动资源、信息、需求的纵向贯通、横向互联，以信息化能力推进提升现代化水平。县级以上各级人民政府要建立社会救助信息化建设工作领导小组和办公室，市级财政安排专项经费进行保障，县区配套相应资金，按照国家统一规划做好平台的开发建设。民政部门作为牵头单位负责信息化平台的运用、维护和升级，相关成员单位及时开放共享相关数据信息，实现工作的规范便捷、公平公正和透明高效。结合当前各地精准扶贫工作，共享数据资源，及时更新完善救助对象信息资料。将个体在申请社会救助上的信息记录纳入国家征信系统中，适当增加“骗保”个体机会成本，让意图“骗保”个体不敢轻易尝试。加强平台信息的保密工作，制定完善管理制度，规范查询权限，严防公民个人信息外泄。广泛借助广电、微信、互联网等新旧媒介资源作用，加大对救助政策与救助成效宣传力度，关注舆情动态，及时回应舆论，不断提升社会救助事业的公信力。