推进农业转移人口市民化

　　农业转移人口市民化既是解决“三个1亿人”问题、破解城乡二元结构的重点难点，也是实施供给侧结构性改革、促进城乡协调发展的重要内容，更是支撑我国经济保持中高速增长、顺利对接“两个一百年”奋斗目标的内生动力，对优化城乡收入分配格局、促进社会和谐稳定、培育经济发展新动能具有重要意义和深远影响。

　　近年来，我国以人为核心的新型城镇化进程不断深入，截至2015年末，全国常住人口城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率依然较低，农民工总量高达2.77亿人，与到2020年“实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇”的目标要求相比，还存在转移人口就业不稳定、难以享受同等公共服务、市民化成本分担机制不完善等问题，面临“出来不能完全融入城市、回去难再适应农村”的现实困境。

　　高效平稳有序推进农业转移人口市民化，应积极贯彻落实新发展理念，坚持问题导向、目标导向，着力解决人的城镇化与土地城镇化不协调、农业现代化与新型工业化不协调等突出问题，着力补齐新型城镇化发展短板，使得新型城镇化供给能力更加适应转移人口市民化的需求变化，构建起供需互促、协同均衡、有机统一的农业转移人口市民化新机制。应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，抓住户籍人口城镇化率这一关键指标，综合运用政府、社会、企业等各方力量，通过提升转移人口素质和就业能力，更好地适应新型城镇化需要，通过优化政策解决“人地钱”难题，增强农业转移人口进城落户意愿，构建起政府“有形之手”、市场“无形之手”、社会“包容之手”、转移人口“勤劳之手”共建共享的农业转移人口市民化新格局。

　　优化城市功能

　　增强转移人口归属感

　　增强城市功能和综合承载能力，能够显著提升城市综合竞争力和凝聚力，符合城市现代化的发展趋势和要求，是推进农业转移人口市民化的重要前提和基础保障。当前，我国城市功能还存在许多薄弱环节，比如基础设施建设还不够完善、公共服务供给短板较为明显等，制约了城市发展的空间。解决这些问题，既是城市更新升级的需要，还能够有效激发经济社会发展活力，不断增强城市持续发展后劲。

　　优化城市功能，首先应完善和提升城市基础设施。城市建设应统筹考虑主体功能定位、城市人口规模和建成区面积等多方面因素，严守城市增长边界红线，科学规划布局能源、交通、供排水、供热、污水和垃圾处理等基础设施建设。其次要强化公共服务供给。重点包括：通过挖掘公办学校潜力，大力发展民办教育，确保随迁子女平等受教育的权利，全方位提高公共教育服务水平；以居住证为载体，建立与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，提供阶梯式医疗、养老、就业扶持、社会保障、公共文化等各类基本公共服务，并不断扩大公共服务覆盖范围，逐步实现与城市户口同等功能、同等权限。

　　提高发展能力

　　体现转移人口价值感

　　农业转移人口市民化既要经历生活空间的转移、户籍身份的转化和就业状态的转变，更要实现价值理念、工作思维和生活习惯的转型升级。在此过程中，关键是要通过促进就业营造持续发展、共建共享的良好环境，实现社会认可和价值认同，最终真正融入城市。

　　提高农业转移人口的平等发展能力，一方面应强化产业就业支撑，确保产业、就业与人口规模协调一致，形成“有产业-有就业-有人气”的良性循环，提升城镇对人口集聚的承载力和支撑产业发展的配套服务能力；另一方面，拓宽就业创业空间，从强素质、促创业、增岗位等角度入手，克服农民工受教育程度较低、技能培训缺乏等瓶颈制约，拓宽农民工就业渠道。

　　释放政策红利

　　提升转移人口获得感

　　农业转移人口平均收入水平较低，农村土地、宅基地等不动产流动性差，难以满足市民化的最低资本要求，影响了农业转移人口市民化意愿。对此，应充分发挥政策设计的“助推器”“压舱石”作用，综合运用多重激励政策，构建合理有效的市民化成本分担机制，减轻农业转移人口的“前忧后患”，这是农业转移人口市民化能否顺利推进并持续运转的关键。

　　提升农业转移人口的获得感，一是重点做好“三个结合”。即，把推进农业转移人口市民化与供给侧结构性改革结合起来，以农业转移人口市民化助推释放消费空间，带动全要素生产率提高；把推进农业转移人口市民化与精准扶贫结合起来，实现异地迁移脱贫；把推进农业转移人口市民化与棚户区改造结合起来，保障农业转移人口的基本住房需求。二是保障转移人口的原有权益。顺应土地“三权分置”改革趋势，以集体资产的股份制改造为突破口，借鉴各地实践中的典型经验，通过开展赋予抵押权、担保权试点，探索开展有偿退出和继承实现形式，支持引导农民依法自愿有偿转让上述权益，激活农村各类生产要素潜能。三是加大进城金融支持力度。依托社会信用体系平台，建立转移人口金融、就业、医疗、保险、消费等各类经济社会活动的信用记录，逐步形成农业转移人口征信系统大数据，作为信贷支持依据。同时建立针对农业转移人口的信用担保体系，实行土地权益和动产质押等灵活多样的担保形式，通过设立专项担保基金、实行担保风险补偿、引入担保再担保等措施完善风险分担机制。

　　（作者：孙华臣、王安，单位：山东省宏观经济研究院，本文系国家社科基金后期资助项目［16FJL005］的阶段性研究成果）