国有企业改革中的人员分流与再就业

　　[作者简介] 张义珍，人力资源和社会保障部副部长、党组成员。

　　[摘 要] 本轮以去产能为重点的国有企业改革推进过程中涉及的人员分流与再就业工作，进展基本平稳有序，但人员和企业结构复杂，深层次矛盾和问题相互交织，仍有一些困难和隐忧。面临新形势和人民群众的新期盼，要坚持企业主体、地方组织、依法依规，统筹运用四条主要分流安置渠道，重点解决好劳动关系处理和社会保障衔接两大问题，全力促进人员平稳有序分流和尽快实现再就业，确保不因人员分流问题引发规模性失业。

　　[关键词] 国企改革；人员分流；再就业

　　[中图分类号] F20 [文献标识码] A

　　国有企业改革是供给侧结构性改革的主体，是推进“三去一降一补”工作的关键所在。在党中央和国务院的正确领导下，各地区、各部门会同相关企业在历次国有企业改革中，稳步推进人员分流与再就业工作，为国有企业发展提供了有力支持。面临新形势和人民群众的新期盼，必须坚定不移地继续做好国企改革中的人员分流与再就业工作。

　　一、做好国有企业改革中的人员分流与再就业工作意义重大

　　习近平总书记指出，国有企业为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善等方面做出了历史性贡献。近年来，我国国有企业不断发展壮大，不仅是国民经济的重要支柱，也是促进就业、改善民生的重要渠道。截至目前，国有企业年均产值达到工业总产值的50%以上，职工总数占城镇单位就业人数的20%以上，应纳税额占全国应纳税总额的20%以上。与此同时，持续深化国有企业改革，推进国有企业健康发展，既是经济健康发展的基础，也是整个经济体制改革中非常重要和复杂的一项任务。这其中，人员分流与再就业问题始终是国有企业改革绕不过的坎，国有企业改革的最终破题离不开就业和社会保障制度的跟进和完善。

　　（一）促进国有企业转型发展的有力支撑

　　改革开放以来，我国国有企业用工总数呈下降趋势，但以单位产值和劳动生产率做比较，很多企业仍面临着尴尬的冗员问题。人员富余，再加上用工成本上升，在经济上行期，企业效益好、职工收入高；一旦经济下行或进入大宗商品价格低周期，企业经营效益就会受到影响，甚至产生和积聚一些矛盾和问题。因此，优化人力资源结构，提高企业劳动生产率，是国有企业转型发展的重要支撑。做得好，国有企业可能瘦身健体，轻装上阵，实现劳动生产率提升，重塑竞争活力，在更广阔的领域拓展就业空间；解决不好，则可能束缚企业改革手脚，还可能影响社会稳定，企业转型发展势必举步维艰，甚至半途而废。

　　（二）保障和改善民生的重要途径

　　就业是民生之本，社保是安全之基。没有就业，就没有收入来源，就无法保障劳动者的基本生活，更谈不上家庭幸福和实现人的全面发展。就业也是劳动者融入社会、实现自身价值、共享经济社会发展成果的重要途径。从国有企业改革实践看，部分劳动者下岗分流，必然会导致收入下降，甚至丢掉饭碗、失去工作，生活陷入困境，长久还会影响社会保障制度的可持续健康发展。因此，做好国有企业职工分流与再就业工作，使更多有劳动能力和就业意愿的下岗分流人员有出路、能就业，既可以使广大劳动者的生活得到根本保障，也有利于发展持续健康的社会保障制度，从根本上筑牢民生底线。

　　（三）维护社会稳定的重要基石

　　稳定是改革、发展的前提，改革只有在稳定的环境下才能顺利推进并最终成功。就业稳则心定、家宁、国安。从当期看，如果大量有劳动能力和就业愿望的下岗失业人员不能及时安置，生活失去保障，家庭幸福就会受到严重影响。而职工长期得不到妥善安置，就会缺乏社会归属感和安全感，容易无事生非，遇到问题就会出乱子，影响社会稳定。因此，稳妥做好国有企业改革中的人员分流与再就业工作，让更多劳动者安居乐业，尽量减轻改革阵痛，有利于打造和谐稳定的社会环境，为改革保驾护航。

　　二、国有企业改革中人员分流与再就业工作面临的形势和问题

　　改革开放以来，我们已先后经历四次国有企业改革，其间都伴随人员调整问题，总的看，都保持了基本平稳的态势。本轮以去产能为重点的国有企业改革推进过程中涉及的人员分流与再就业工作，目前看，进展基本平稳有序，但人员和企业结构复杂，深层次矛盾和问题相互交织，仍有一些困难和隐忧。

　　（一）当前国有企业改革中人员分流与再就业工作基本保持平稳有序

　　以化解钢铁煤炭过剩产能职工安置工作为例，2016年去产能共分流安置职工70余万人。这是党中央、国务院科学决策和坚强领导的结果，也来自于各地区、各部门大量艰苦且富有成效的工作。此外，还得益于三个方面：

　　1.经济增长对就业的拉动能力不断增强。“十一五”期间GDP每增长一个点能拉动城镇新增就业100万人左右，到“十二五”期间是170万人左右，2016年是“十三五”开局之年，达到了190多万人。经济增长拉动就业能力的不断增强，稳住了就业基本盘，也为做好人员分流与再就业工作拓展了空间。具体分析，经济增长对就业拉动能力的提高主要来自三方面：第一，经济总量持续扩大。尽管我国经济增长速度较前些年有所下降，但仍处于合理区间，从世界范围看仍处前列。2016年，我国GDP总量74万亿元，同比增长6.7%，每增长一个百分点对应的增量达9000多亿元，比“十二五”初期多了50%。相应地，GDP每增长一个点所带来的就业数量也比过去多很多。第二，经济结构不断优化。有数据表明，第三产业对就业的拉动能力比第二产业高20%左右，而我国的经济结构不断优化，正在加速向服务主导型经济转变。2016年，服务业占GDP比重上升至51.6%，比二产高11.8个百分点，意味着经济增长对就业的拉动能力更强。第三，改革红利持续释放。本届政府成立以来，积极转变政府职能，不断推进“放管服”改革，持续深化商事制度改革，全面推行“营改增”，阶段性降低社会保险费率。同时，加大财税、金融扶持力度，鼓励大众创业、万众创新，新经济、新业态不断涌现，不仅培育了新的就业增长点，也发展了多元化的新就业形态。2016年日均新设企业近1.5万户，同比增加3000户，对同期全国城镇新就业人数的贡献率近40%。

　　2.就业政策和社会保障体系日趋完善。逐步健全的就业政策和社会保障体系是民生安全网、社会稳定器，也为做好国有企业改革中人员分流与再就业工作提供了支撑。2002年起，我国开始建立有中国特色的积极就业政策体系；2005年、2008年对就业政策进行延续、扩展、调整和充实，并将促进就业政策纳入法治化轨道；2009年，在应对国际金融危机中打出一整套政策组合拳，形成了更加积极的就业政策；2015年，再度扩展完善，把鼓励创业与促进就业相结合，打造了更加积极的就业创业政策体系。就业创业政策体系的逐步完善，为做好人员分流与再就业工作提供了有力保障。据统计，有资金补贴的就业创业政策每年惠及近4000万人次劳动者。同时，20世纪80年代，我们从改革和创建城镇职工社会保障制度起步，逐步建立了覆盖城镇职工和城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险制度，建立了覆盖职业人群的工伤、失业和生育保险制度。2010年，颁布了《中国人民共和国社会保险法》，标志着中国的社会保障制度进入法治化发展新阶段。经过30年的不懈努力，我国的社会保障项目日趋完备，统筹城乡的、有中国特色的社会保障体系框架基本建立。截至2016年年底，养老保险参保人数超过8.9亿人，医疗保险覆盖人数超过13亿人，工伤、失业、生育保险参保人数分别达到2.2亿人、1.8亿人、1.8亿人。五项基金总收入为5.3万亿元，同比增长14.7%，总支出为4.7万亿元，同比增长19.3%。

　　3.企业社会责任感和主动性不断增强。本轮改革中，国有企业积极发挥主体作用，主动承担社会责任，依法依规分流安置职工。一方面，许多企业依法履行民主程序，建立各层级民主协商沟通机制，充分听取职工意见，依法依规制订职工安置方案、履行民主程序，有力保障了职工的知情权、参与权、表达权和监督权。一些企业建立了专门服务队，了解职工诉求，甚至为职工提供“一对一”心理咨询，疏解职工焦虑情绪。一些暂时遇到困难但有市场前景的企业，通过与职工集体协商，采取协商薪酬、灵活工时等措施，稳定现有岗位。另一方面，很多企业结合实际，不断挖掘自身潜力，开展转岗培训，更多安排职工通过内部转岗实现再就业。有些企业成立了专门的人力资源公司，开展劳务派遣业务，拓宽职工分流渠道。有些企业大力发展养老服务、物业服务等第三产业，为职工提供更多内部转岗的选择。

　　（二）做好人员分流与再就业工作依然面临较大压力

　　1.行业、区域集中度高。本轮国有企业改革特别是化解钢铁煤炭过剩产能、处置僵尸企业改革，涉及多个行业和领域，但具体分析，困难最大的主要集中在能源、有色金属、原材料等行业及一些特定区域。这些行业和地区尤其是资源枯竭型城市、独立工矿区，在本轮经济下滑中，生产经营较为困难，再加上区域产业结构单一，不仅支柱企业涉及分流职工，其他上下游企业甚至一些服务业就业岗位也在减少，职工转岗就业出路少。

　　2.人员结构复杂。前几轮国企改革，涉及的人员分流与再就业工作，主体多是国有企业，焦点多为正式职工。而本轮改革中，企业类型更加复杂，既有国有企业，也有大量民营企业；职工身份既有合同制工人，也有临时用工、劳务派遣工等。处理起来，问题更复杂，平衡难度也更大。同时，与历次改革类似，大部分分流职工年龄偏大、文化程度较低、职业技能单一、家庭负担重，再就业困难。

　　3.企业历史遗留问题多。从去产能职工安置工作进展看，难点、焦点多是国有企业。国有企业工作进展慢，核心是企业前期改革不到位积累的矛盾与本轮经济下行带来的生产经营困难相互交织。同时，当前处理国有企业改革问题不得不同步考虑厂办大集体改制、剥离企业办社会职能等，涉及群体多，诉求叠加，政策均衡难。

　　三、做好国有企业改革中人员分流与再就业工作的主要政策措施

　　党中央、国务院坚持把人员分流与再就业工作作为国有企业改革的重要内容，与整体改革任务同谋划、同部署、同推进。在2017年的《政府工作报告》中，李克强总理强调，去产能必须安置好职工，中央财政专项奖补资金要及时拨付，地方和企业要落实相关资金与措施，确保分流职工就业有出路、生活有保障。为贯彻落实中央重要决策部署，有关部门以国务院化解钢铁、煤炭行业过剩产能实现脱困发展文件为引领，集历次改革经验和政策成果于一体，构建了职工分流安置工作的基本框架。总的来说，就是坚持企业主体、地方组织、依法依规，统筹运用四条主要分流安置渠道，重点解决好劳动关系处理和社会保障衔接两大问题，全力促进人员平稳有序分流和尽快实现再就业，确保不因人员分流问题引发规模性失业。

　　（一）把握好总体要求：积极稳妥推进国有企业改革中的人员分流与再就业工作，确保不因人员分流问题引发规模性失业

　　“积极”是落实中央部署的应有态度。当前，供给侧结构性改革已进入深化期，国有企业改革及人员分流与再就业工作作为其中的重要任务，中央已多次做出重大部署，工作落实刻不容缓。因此，必须积极推进人员分流与再就业工作，决不能因可能出现的困难和风险，滋生等待观望思想和畏难抵触情绪。

　　“稳妥”是做好这项工作的核心要求。人员分流与再就业工作涉及众多劳动者和其家庭的切身利益，情况各不相同，诉求千差万别，工作头绪繁多，风险矛盾交织。盲目推进不但解决不了问题，甚至会激化矛盾。因此，要充分考虑不同地区、不同行业、不同企业、不同群体的实际情况，不搞“一刀切”“齐步走”，坚持有针对性的分类指导和切合实际的工作措施，以慎之又慎的态度把工作真正抓实抓细，才能确保守住不因此引发规模性失业的底线要求。

　　（二）把握好基本原则：坚持企业主体、地方组织、依法依规

　　1.企业主体。充分发挥企业的主体责任和市场在资源配置中的决定性作用，更加注重运用市场机制、经济手段推进人员分流与再就业工作。在劳动关系处理上，尊重企业依法处理劳动关系的权利，支持职工依法维护自身合法权益和提出合理诉求；在职工分流方式上，坚持自愿选择，履行法定程序，明确双方权利义务；在资金保障安排上，坚持企业为主，历史欠账和经济补偿原则上应由企业负担，政府可适当补助。

　　2.地方组织。进一步明晰中央和地方在国有企业人员分流与再就业工作中的职责划分，确保责任层层压实、落实到位。中央要明确目标任务，加大政策引导，加强统筹协调和督促检查，对困难地区给予资金和政策倾斜，针对部分地区分流失业人员多而当地无力解决的问题，协调组织劳动者转移到其他地区再就业。地方政府要对本地区人员分流与再就业工作负主要责任，把贯彻中央要求和本地实际情况结合起来，进一步加强组织协调，既要强化资金和配套政策支持力度，积极推进相关工作，又要尽量避免发生区域性失业问题。

　　3.依法依规。坚持在现有法律政策框架下推进相关工作，避免因违规违法产生新的问题和矛盾。在目前就业和社会保障法律政策体系都较为完备的情况下，本轮改革中的人员分流问题应始终坚持依法依规处理，对劳动关系、社会保险等问题的处理要于法有据，具体操作处置办法要有出处，防止群体间、企业间相互攀比，找后账，留隐患。同时要注重分类施策，区别不同群体的情况，积极探索有效的处置方式，切实维护职工合法权益。

　　（三）把握好分流安置渠道：主要是企业内部分流、转岗就业创业、内部退养、公益性岗位托底帮扶

　　1.支持企业内部分流。考虑到目前多数国有企业生产经营效益好于同类民营企业，特别是职工与企业情感纽带轻易难断等因素，政府主张国有企业更多承担社会责任，更多采取内部分流安置等办法做好工作。

　　2.促进转岗就业创业。主要是允许和支持国有企业分流人员走出企业，通过就业创业帮扶实现转岗就业创业。这项工作已作为当前就业工作的重中之重，关键手段就是为分流人员及时提供就业服务、职业培训和政策扶持。

　　3.允许符合条件人员内部退养。对距法定退休年龄5年之内、再就业有困难的分流职工，在职工自愿选择、企业同意并签订协议后，允许实行内部退养。

　　4.运用公益性岗位托底帮扶。对分流职工中的就业困难人员及时建档立卡，提供“一对一”就业援助。对其中通过市场渠道确实难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，加大公益性岗位开发力度提供托底帮扶，并给予社会保险补贴和岗位补贴。

　　（四）妥善处理劳动关系和做好社会保障衔接两个敏感问题

　　1.妥善处理劳动关系。关键在于依法依规、平等协商，保证劳资双方在劳动法、劳动合同法和相关配套法规的框架下，稳妥处理劳动关系，切实维护职工合法权益。要把握好劳动关系承继与劳动合同变更，劳动关系解除、终止与经济补偿，劳务派遣人员劳动关系处理三方面工作。其中，劳动关系解除、终止与经济补偿是整个人员分流工作中矛盾风险最为集中的环节，要和职工算清补偿、结清旧账，使职工平和地离开企业。

　　2.做好社会保障衔接。关键在于优化服务、简化流程，确保将分流人员特别是其中的失业人员分类别及时纳入相应保障范围。对符合领取失业保险金条件的人员，要按规定发放失业保险金；对符合最低生活保障条件的家庭，要按规定纳入最低生活保障范围；对解除或终止劳动合同人员重新就业的，要按规定办理社会保险转移接续；对未被其他单位招用的人员，可按灵活就业人员身份参加职工基本养老保险、医疗保险；对工伤人员，要按规定妥善解决其待遇问题。

　　习近平总书记强调，问题是时代的声音，人心是最大的政治。深化国有企业改革是解答好经济供给侧结构性改革这一重大历史课题的关键钥匙，人员分流与再就业工作将始终伴随改革历程，影响千家万户，涉及民生根本，关乎人心向背。我们要扎实工作、奋发进取，持之以恒地做好国有企业人员分流与再就业工作，为深化国有企业改革提供强大动力，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。