李锦：建立国有资本授权经营体制

　　党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。改革国有资本授权经营体制被摆在核心位置。

　　2017年中央经济工作会议提出要以管资本为主来完善国资管理机构与体制，实质是以管资本改革国有资本授权经营体制为中心，进一步放权、授权，使得所有权与经营权进一步分开。授权经营体制是2018年国资改革的重中之重，落脚点是一个长久的“体制”，而不是一种行为或一时的工作。一方面，预计要围绕所有权内容强化监督管理的权利与责任，有些部门要强化，有些部门要取消；一方面要把经营权更充分下放给企业，以利于企业更充分地走向市场。

　　长期以来，国企改革受国资改革拖累，政府与国资委是改革主体，企业是执行主体，企业经常不能决定自己改革的命运。现在，以国资改革为主，重点改革授权经营体制，是找准症结，牵住了改革的“牛鼻子”，将收到一子落地全盘活的效果。今年是改革开放40周年，十一届三中全会提出“给企业自主权”，现在回归改革的“初心”，也是对40年改革交上的一份答卷。

　　建立授权经营体制的前世今生

　　以管资本为主来完善国资管理机构与体制，实质是以改革国有资本授权经营体制为中心，改组组建国有资本投资、运营公司，进一步放权、授权，使得所有权与经营权进一步分开，让企业充分走向市场。授权经营国有资产制度，是国家将国有资本的出资人权利给予国有资本运营公司，并由企业自主经营，从而形成的权利和义务的法律规范，推动经营体制的改革和完善。

　　长期以来，经营性国有资产的运营效果为何总是不理想？根源在于所有权与经营权没有分开，因此，要提高国有资产的运作效率，治本之策还是合理界定产权，使得所有权与经营权分开。然而如何将国有经济这一“公有制”在本质不变的情况下达到经营权清晰界定之目的，对现有的改革确实是个挑战。

　　自新中国成立以来，我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式，改革开放后，由“国营”变为“国有”，目的是放开搞活经营。1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为，“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。这时候说的是紧密层、核心层的问题。

　　党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念，基本认同了授权经营管理体制：要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。这时候，已经明确所有权与经营权的概念了。接着，其法律和政策层面的依据出现了，中国《公司法》第72条规定，“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”2003年5月颁布的《国资监管条例》第28条规定，国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。

　　党的十六大以来，中国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，国有资产出资人制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。同时，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在。但是，由于国有资产授权经营体制改革不到位，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象，行政性干预比较多，甚至穿透到二级、三级公司；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

　　从中国各地实际情况看，存在大量的由省政府首脑兼任国资机构主任的情形。这种做法从根本上背离了国资体制改革的目标。因为政府主要承担的是社会管理职能，而国资部门承担的是国有资产保值增值职能，政府多元化的职能与国资部门的单一目标模式在实践中必定存在冲突。同时，政府首脑担任国资委主任也必定会存在使政府的社会职能代替国资运营的社会目标可能，因此，在这种制度的安排下是很难实现政企、政资彻底分离的。

　　监管机构-投资运营机构-企业的三层架构出现

　　党的十八届三中全会决定明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。以前是管人、管事、管资产，提出以管资本为主，但是“不管什么”这个“牛鼻子”并没有抓住。当前，经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等履行出资人职责的机构，按照一定方式直接管理国有企业，二者间没有中间层。党的十八届三中全会提出，履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资本投资、运营公司，由国有资本投资、运营公司代表国有资产出资人对子公司行使股东享有的权利。这种三级制授权经营方式模式，无疑是种创新。但是这种三级制授权经营方式一直在试点之中。无论理论上还是实践中，都需要探索。

　　两级制下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权干预企业经营权，政企不分。国有资产的监管和营运合一，不但造成国有资产营运效率低下，而且难以从制度上根本避免损公肥私、以权谋私等腐败行为。两级制从本质上说仍然注重国家对企业的直接控制。政府既是社会经济的管理者，同时又是国有资产所有权的代表者，是社会管理和国有资产管理的双重主体，这使得政府很难给自己一个清晰的定位，而且国有企业出资人的职能由几个不同部门分别行使，国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利，难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。

　　三级制下，亦即目前设计的国资监管机构（主要是国资委）-国有资产运营机构-生产经营企业的三层架构体系。但三级授权经营体制更多的是一个建立现代企业制度的过渡措施，而不是目标体制。因此，需要减少相应的中间层次，让国有控股公司的作用真正发挥起来。只有改革国有资本授权经营体制，使得体制建立起来，这才是抓住了“牛鼻子”。

　　完善授权经营制度是当前国企改革的重要着力点，是完善企业法人治理结构的应有之义，是保证所有权与经营权分开落实到位，实现制度设计目标的关键。

　　关键是把经营权交给企业

　　改革国有资本授权经营体制，是2018年国资改革的重中之重。改革国有资本授权经营体制，应当做什么，要有明确而清晰的标准。

　　首先是明确“两个授权”，分清“所有权与经营权”关系。十九大报告提出的是授权经营体制，而不是所有权范围。所有权与经营权限与资产处置权限必须分清。一是超出正常经营规模，需要扩张企业资产总量的权限。如重大项目上马、大宗货币资本借贷、企业固定资产抵押等，属于所有权，而不是经营权，经营者有建议权，但不应授予决定权。对外经营性资产运作，主营业务之外的资产运作，如对外的大宗投资项目，对外资产担保，大宗货币资本的外借等，均不在授权之列。在被授权企业内部，涉及大宗固定资产的处置，企业品牌、商标、商誉等无形资产的处置权，均非经营权限。而对经营权，经营者资产处置的授权，在日常生产经营中，以维持和扩大正常经营为目的的资产处置情况经常发生，若事事报批，则势必影响经营成本与效率，不利于企业的经营行为。有必要充分授予经营者部分出资人权利，以利完成企业保值增值任务。

　　其次，建好被授权主体，建好国有资本投资、运营公司。改组组建国有资本投资、运营公司，是此轮国企改革中的一大亮点，这意味着今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以“市场化”的方式往下层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。两类新公司“横空出世”，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。

　　第三，科学界定授权界限，防止国有资产流失。设定“经营权”的授权权限，出发点是防止国有资产的渎职性流失与经营性流失以及“混合型”流失。所谓渎职性流失主要是指不负责任、滥用授权、重大决策失误、截留国资收益造成的资产流失。所谓经营性流失是指因经营管理不善，导致企业严重亏损的资产流失。“混合型”流失则是两者兼而有之。这三种流失在主观动机上虽有区别，但在现实生活中，既是企业经营不力的客观结果，也是授权界限不清的具体表现。有些企业在报表有利润的情况下将企业亏得一干二净等突出问题，都与授权经营权限界定不科学有直接关系。

　　第四，明确授权经营的落脚点是经营者，让经营者独立经营。授权经营有两个层次，在组织层次是三层框架，在执行层次具体来讲，是在监管层与企业之间切一刀，再在董事长与总经理间切一刀，使得所有权与经营权真正分开。授权监管是政府对国资委的“出资人”身份授权，而授权经营是国资委对“经理人”的经营授权。通俗地讲，前者是东家，后者是掌柜。在现实条件下，国资委与国有企业虽是同质的管理与经济组织，都是“公家人”，而担负的却是不同的职能，特别是随着职业经理人队伍的出现与扩大，经营者的市场化选择将趋向主流。目前，这种经营者主要靠任命指派的做法将逐步缩小比例以至淡出。由此，经营者与国有企业除契约关系之外的千丝万缕联系，都将被完全切断。“掌柜”的身份将更加纯粹，委托-代理关系中的契约性质更加突出，“东家”与“掌柜”之间的市场化双向选择，将成为“东掌”关系的核心。因此，必须进一步在国有资产出资人与经营者双方强化“两个授权”观念，为“两权分离”、“两权分立”建立坚实的微观基础。

　　第五，国资监管部门加大监控力度。对资产处置的有限授权，必须施以严格具体的监控。无数事实说明，出资人监督管理不到位是国企资产流失、经营亏损的一大外部原因。能否监控到位，也是决定资产处置授权与否和授权大小的关键因素。必须进一步加强资产监控的有效手段，通过计算机联网、数据总控等方式，随时了解企业运营状况。力争做到监管行为与企业经营行为同步。各级国资委应建立国有企业巡查制度，组织专职巡视人员深入企业了解经营情况，有效控制，大力改变收文件、发文件的“文牍主义”管理和只重听汇报、发指示的“会议型”领导方式。只有更多地深入企业才能发现具体问题，总结经验教训，将纠错功能前移，从而增强国资委出资人身份的权威性、监管职责的严肃性和促进国有资产保值增值的真实有效。

　　以国资改革带动国企改革

　　2017年中央经济工作会议强调，激发各类市场主体活力。显然，管资本为主、改革国有资本授权经营体制的目的是激发各类市场主体活力。这场国有资本授权经营体制的改革，实际上是实施国有资产授权经营，是目前国有企业改革的中心环节，对国资委、国有资本投资、运营公司、企业三层框架的整体改造，呈现在我们面前的是一场以国资改革带动国企改革的新局面。改革将从国资委、国有资本投资、运营公司与企业三个层次展开。

　　对于国资委而言，重点解决“授得下与管得好”的问题。政府作为出资人只委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题，如合并、分立、重组等，不干预被授权企业的经营，不干预被授权企业对于公司行使股东权。授权者——政府要加强对被授权企业的考核监督，建立考核监督体系。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于投资运营公司，由其依法依规决策。在当前，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

　　对国有资本投资、运营公司而言，重点解决“接得住、放得下与管得好”的问题。被授权公司对授权者，要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。国有资本投资运营公司主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。目前，中粮集团、国新、国投等中央企业正在试点改建改组。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。当然，国有资本投资、运营公司也有“放得下”的问题，如果被授权后抱着权力不放，就变成“二政府”了，收不到所有权与经营权分开的效果。

　　对于企业而言，重点解决“接得住与经营好”的问题。授权的目的是确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。企业的经营管理，由自己做主，包括经营性改革也不必等上级批准，各项改革会有明显的推进。因为实施授权经营制度的主体是企业，特别是地方国企在改革与市场中的位置更基础、更前沿、更具阵地性。而国有资产监管部门设定的资产监管目标又不能自我实现，而是对象性实现，维护所有者权益也罢，实现国有资产保值增值也罢，都要通过其监管对象——国有企业的有效经营来落实。企业才是国有资产保值增值的实在承担者。所以，各项改革举措不论直接的间接的、治本的治标的，都应围绕以质量第一、效益优先的“授权经营”这一主题来展开，通过完善授权经营制度——这种制度的本质是创效增值的动力结构也是体制，来解决好国有企业难以充分走向市场和效益低下这一最大难题。少数企业“当媳妇”当惯了，没有“婆婆”管了，可能思维上、行为上还不适应，也有个自我改革问题。

　　目前需要探索的是，改革滞后，不仅在于上面不肯授权问题，还在于中间不会接权问题。设立投资经营公司其目的就是要在政府和企业之间设置隔离层，避免政府对企业的直接干预。但在实践中，从投资经营公司的组建途径来看，相当一部分投资经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司通过改制设立的，这些投资经营公司将自己看成是政府机构的延伸，行政管理色彩没有根除，还是像以前主管部门那样干预其控股子公司的经营活动，其营运资本的能力肯定也得不到提高。体制不健全导致投资经营公司不能完全按照市场的需求进行运作，导致了国有资本营运效率低下。这正是当前改革授权经营体制的难点。

　　改革授权经营体制是一项具有探索性、创新性的工作，涉及改组组建国有资本投资运营公司、国资监管体制、资本运营机制、企业内部市场改革等多方面的目标和任务。按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤，采取新设和改组两种方式建立国有资本投资运营公司。通过试点，有助于查找和发现问题，探索可复制推广的经验，会加快完善有关法律法规，推进政府职能转变，落实相关配套政策，使得改革授权经营体制收到明显成效。

　　（作者为中国企业研究院首席研究员）