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[摘 要] 中国网约车给传统巡游出租车带来巨大冲击的同时，也为出租车行业的变革带来契机和动力。中国在法律层面已经赋予网约车合法地位，同时由于政府、法院以及消费者的支持和整个社会对新事物的整体良好氛围，网约车在实践中得到很好的发展，更多的网约车平台公司正在加入新一轮竞争。传统巡游出租车与网约车的融合发展也在加速，正在重新塑造中国出租车市场的面貌。这一背景下，未来在中国，出租车行业应当破除以牌照为核心的监管模式，而由网约车平台公司履行政府的部分监管职能。
[关键词] 出租车；网约车；法治；监管
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
在中国，网约车不仅在法律层面取得合法地位，而且获得法院在司法判决中的明确支持。在网约车的推动下，传统巡游出租车行业也在变革，网约车与巡游出租车的融合正在加速，成为新型的出租车形态。未来出租车市场将进一步破除以牌照为核心的监管模式，网约车平台公司将取代政府履行部分监管职能，政府与平台的合作治理正在形成。
一、中国出租车的管理制度：网约车出现之前
（一）巡游出租车是唯一的类别
在网约车出现之前，在中国虽然可以通过电话预约出租车，但是预约的也是巡游出租车，并不存在单独的预约出租车这一类别。因此，中国的出租车指的仅是巡游出租车。关于出租车最重要的文件是交通部发布并于2015年1月1日正式施行的《出租汽车经营服务管理规定》，2016年8月26日该规定的名称被改为《巡游出租汽车经营服务管理规定》 （以下简称《巡游出租车管理规定》）。文件包括七章五十四条，对出租车的经营管理作了全面规定，但是并未明确出租车的概念，只是在第三条中对出租车的功能定位和作用作了说明。
1. 经营巡游出租车的主体
在中国经营出租车的法定主体是企业。实践中，在各地出租车经营权大多从名义上归为公司，但是实际情况更为复杂，大约有四种模式。[1]第一种是承包经营模式，以北京为代表，车辆的产权和出租车经营权为公司所有，司机与出租车公司签订承包经营合同，交纳承包费用即份子钱，司机自己负责运营，司机与公司之间不存在正式劳动合同，这种模式下，份子钱折抵车辆的折旧、保养维护和公司管理等费用。第二种是公车经营模式，以上海为代表，车辆所有权和出租车经营权也是为公司所有，司机要与出租车公司签订正式劳动合同，二者是雇佣关系。第三种是挂靠模式，以郑州和武汉为代表，司机个体购置车辆，也取得出租车经营权，但是必须按照上述法律规定挂靠在出租车公司才可以运营，这种模式下，司机每月只缴纳数量有限的费用，与车辆为公司所有的一样也要缴纳份子钱，但是明显更低，实质上相当于管理费。第四种是个体经营模式，以温州为代表，真正由司机对车辆和出租车经营权拥有所有权，可以自负盈亏、独立经营。无论何种经营模式，各地出租车都存在不同程度的转包行为，出租车经营权持有者本身不直接从事出租车服务或者将夜班转租给其他人的现象屡见不鲜。传统巡游出租汽车行业经营关系复杂多样，行业利益分配不均、供求失衡、服务质量差等问题长期存在。
2. 巡游出租车司机的条件
就出租车司机个人而言，必须要参加出租汽车驾驶员执业资格考试，申领出租汽车驾驶员客运资格证。申请参加出租汽车驾驶员从业资格考试的，首先应当符合的条件包括取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录；城市人民政府规定的其他条件。在满足上述条件的情况下才有资格报名出租汽车驾驶员执业资格考试。出租汽车驾驶员执业资格考试包括全国公共科目考试与区域科目考试，满分为100分，各占50分，两个科目均得分40分及以上为合格。政府会公布考试题库，全部为选择题和判断题。考试的内容包括政策法律、服务标准规范、安全运营知识、职业道德和其他相关知识等。
3.巡游出租车的权利义务
按照法律规定，巡游出租车不仅可以巡游，也可以通过电话和互联网接受乘客指定时间地点的预约服务。中国没有预约类出租车，所以巡游出租车实际上垄断了出行市场。中国没有特殊线路的出租车，对出租车运营范围是按照行政区划来界定，以县作为区域划分的，在一地获得的出租车经营许可不能在异地从事营运活动。例外情况是，超出许可的经营区域的，起讫点一端应当在许可的经营区域内。按照相关规定，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当在本级人民政府的领导下，会同有关部门合理规划、建设巡游出租汽车综合服务区、停车场、停靠点等，并设置明显标识。巡游出租汽车综合服务区应当为进入服务区的巡游出租汽车驾驶员提供餐饮、休息等服务。 实践中，在机场、火车站、客运站等都会为巡游出租车预留专门的候客区域和候客通道，这可以视为出租车的特殊待遇，其他任何车辆没有这一待遇。《巡游出租车管理规定》对出租车服务作了规定，包括巡游出租汽车运营时，车容车貌、设施设备要符合5项要求，按照国家出租汽车服务标准提供服务符合12项要求等。出租汽车驾驶员在运营过程中，应当遵纪守法、文明行车、优质服务。出租汽车驾驶员不得拒载、议价、途中甩客、故意绕道行驶等。
（二）巡游出租车管理的主要手段
1.以数量限制为特征的特许经营牌照
出租车牌照在中国以出租车经营权的形式来体现。20世纪90年代之前，各地发放出租车经营牌照是无偿的，以行政许可的方式发放，先到先得。90年代中后期，受严格的数量管制政策影响，深圳等地通过采用定额收取经营权使用费用、招投标、经营权拍卖、协商等方式，逐步推行经营牌照有偿使用制度。目前，大约有一半城市是无偿发放出租车经营权的，还有不到一半是以有偿的方式发放的。无论政府以何种方式发放出租车经营权，出租车经营权许可证的数量都是有限的，各地出租车牌照数量在很长时间里都没有显著变化。各地对出租车经营权的发放最初大多是没有期限的。1996年开始，对城市公共客运交通经营权进行有偿出让改革，各地开始陆续探索有期限限制的经营权拍卖。出租车经营权到期后，续期，需要在有效期满前60日内提出申请，交通主管部门要根据出租汽车经营服务质量信誉考核等级来决定是否允许继续经营。在有偿取得出租车经营权的地方，经营权是可以转让的。事实上，不允许转让的地区，也都形成了出租车经营权的二级市场，牌照以多种形式交易，几易其手，形成了较为复杂的出租车经营许可市场。在北上广等城市，出租车牌照价格最高时达到100万元以上，厦门最高达到118万元，温州也曾被炒到140万元，一般城市20~80万元。[2]
2.严格而低效的价格管制
中国对出租车的价格实行政府定价，政府按照有关规定，综合考虑巡游出租汽车行业定位、运营成本、经济发展水平等因素合理制定运价标准，并适时进行调整。巡游出租车应当按照乘客指定的目的地选择合理路线行驶，不得拒载、议价、途中甩客、故意绕道行驶；按规定使用计程计价设备，执行收费标准并主动出具有效车费票据。由于出租车是政府定价，提高了交易的效率，保护了消费者的利益，但是对司机而言，存在诸多问题。第一，出租车资费不可调整，使得夜间行驶、偏远路段提供服务可能空驶，恶劣天气和拥堵时期提供服务也不划算，导致出租车司机倾向于不提供服务，由此出现越需要出租车的情况下，越没有车可打的现象。第二，为了维护一定的盈利水平，一些地方出租车司机会对正常的打车需求拒载，而强制要求拼车，或者停止使用计价器，一口价要价。
（三）黑车作为机动车出行的重要补充长期存在
中国出租车只有巡游出租车一种类型，加上经济社会快速发展，城市化导致城市半径不断扩大，人们的居住地点和工作地点分离，公共交通又无法跟上城市发展的速度，因此无论在北上广等大型城市，还是在二三线城市，都出现传统出租车无法满足乘客需求的现象。因此，尽管在理论和法律上，出租车构成垄断，只有取得出租车经营权即牌照的车辆才可以从事运营服务。但实际上，“黑车”即没有牌照的车辆，在中国各地一直都以相当的数量存在。这些“黑车”在公共交通不能覆盖、传统出租车也不愿运营的远郊区县等运营，也会在深夜等特殊时段出现。“黑车”作为私人交通方式，事实上是合法正规的巡游出租车的补充，但是长久以来没有得到充分重视和肯定，而是被简单粗暴作为非法经营打击。多年以来，各地都采用各种方式打击“黑车”，甚至出现了基层执法部门以钓鱼执法诱惑无辜司机的案件，但是收效甚微，“黑车”屡禁不绝。
二、中国出租车管理制度的松动：网约车的冲击
（一）网约车市场的兴起与发展
6年来，网约车公司在中国得以快速发展。 网约车的出现不仅对乘客，而且对社会都有优点或者说贡献。近年来，中国城镇化速度加快，城市范围不断扩大，但是公共交通无法及时配套发展，新建城镇和城乡接合部缺乏便利快捷的出行方式。在北上广等成为超大城市的同时，城乡接合区域长期为交通问题困扰。以北京为例，10年间，北京常住人口增长近一倍，已经超过两千万，成为超大城市，但是出租车数量几乎没有增长。“黑车”在出租车不能覆盖的地段和时段提供服务。保守估计，在网约车平台出现之前，北京大约有10万辆“黑车”。这些“黑车”与出租车长期共存，共同提供城市交通服务。网约车平台，实质上是将符合平台的标准和要求的“黑车”“洗白”转变为网约车，填补了市场空白。
（二）网约车试图在既有法律框架下突围失败
优步和滴滴等在中国开展业务以来，为避免被认为是出租车，打着“共享经济”的旗号，吸纳私家车接入网约车平台。虽然在网约车正式合法之前，一些地区也发生多起对网约车的查处，但是整体上的环境有利于网约车的发展。2015年10月8日，上海市交通委员会正式宣布向滴滴快的网约车平台颁发网约车平台经营许可，这是国内第一张网约车平台的资质许可。10月10日，中国交通运输部公布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，对网约车的管理提出了管理框架和细则，也正式提出了网约车的概念，即网络预约出租车（app-based ride-hailing vehicle，简称为网约车）。交通运输部征求意见稿出台后，引起轩然大波，各方意见纷至沓来。就一项部门规章，出现了前所未有的讨论热潮，从消费者到出租车司机、网约车司机、平台公司和专家学者等各方都有参与。
（三）网约车在中国的合法化之路
1. 中央政府对网约车的认可和严管
2016年7月28日，交通运输部等六部门正式联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车办法》），自2016年11月1日起施行。这一办法的颁布出台，标志着中国成为全球主要经济体中首个对网约车的合法地位予以明确的国家。《网约车办法》承认了私家车接入网约车平台提供出租车服务的合法性，只要符合条件并注册为营运车辆，就可以成为网约车，并且对网约车的车辆、驾驶员的资质作出规定。《网约车办法》将2015年10月征求意见稿中争议很大的一些条款取消，还对网约车的权利义务作了规定，比如网约车只能通过预约方式为乘客提供运营服务，在规定的地点待客，不得巡游揽客。这一办法总体上体现了中国政府对网约车采用了严管的思路。网约车准入门槛很高，实现合法的成本很高，实际上延续了传统出租车的管理模式。例如网约车平台公司除了申请线上服务许可以外，还要到县级交通部门申请线下服务许可证。中国有300多个地级市，2800多个县市，网约车公司取得线下服务许可的城市其实比例很低。此外，驾驶员和网约车分别还要取得《网络预约出租汽车驾驶员证》和《网络预约出租汽车运输证》，实务中申请两证的比例也很低。
2. 地方政府实施细则对网约车的监管
《网约车办法》给地方立法留下空间，授权地方政府在制定实施细则时可以对网约车驾驶员、车辆的具体标准和营运要求等作出其他规定。《网约车办法》在各地落实过程中，各地政府及其交通主管部门沿用传统出租车的管理思路和管理手段，将《网约车办法》中的限制条件进行细化，甚至新增行政许可的条件，可谓变本加厉，除少数城市外，大多数地方对网约车的监管整体上趋于更为严苛。概括起来，地方交通主管部门中主要采用了数量管制、价格管制和户籍限制①等方法。而且，有70个城市在没有上位法依据的情况下，在当地网约车细则中，擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。[3]
（四）传统出租车管理制度的松动
网约车身份的合法化，不仅标志着巡游车不再是社会个体参与经营城市公共客运的唯一路径，同时，也标志着该行业此前相对封闭、高成本准入、利益固化的生态系统发生裂变。[4]网约车的进入对出租车市场的影响是多方面的。
一是出租车的服务质量提高了。通过网约车平台的双向匿名评价机制，司机和乘客对各自行为都有相当程度的约束力，特别是对司机而言，低于一定分值的评价，会直接导致平台给予的奖励或者补贴明显减少，因此，司机有非常大的动力为了较高的分数来提供服务，尽量让乘客满意。出租车长期遭人诟病的拒载、绕路、服务态度差等问题得到了很大程度的好转。
二是出租车的牌照价格受到严重冲击。网约车平台经济的兴起，使得巡游出租车牌照的稀缺性降低，牌照价格显著下跌，普遍减少30%甚至一半以上。出租车经营权改革推动力度较大的城市，以杭州为例，[5]出租车牌照价格从2013年的85万元下降到30万元，降幅高达65%以上。[6]
三是出租车经营权改革推进加快。不少城市开始试行出租车经营权免费取得，探索数量放松管制，或者探索竞争方式发放牌照，并对续期进行严格的验收后才能批准等。有些城市在宣布出租车经营权免费的同时，对已经有偿发放的牌照进行了数额不等的补偿。2018年开始，兰州对出租车经营权开展竞争性取得方式，如何续期要进行达标验收，验收不合格的，责令限期整改，整改后仍然达不到验收标准的，由市政府收回企业出租汽车经营权证，取消经营资格。考核内容既包括百天整治后管理部门对各出租车行的整体评价，也包括乘客的投诉率及各车行出租车的事故率、违章率。最终，综合考核结果排名最后3家的出租车行将被强制退出客运市场。
四是出租车和网约车的融合速度加快。出租车公司招聘司机出现困难，一些传统出租车司机转行做网约车司机。 2018年年初，武汉还出现了首例网约车公司并购出租车的案例。正是对中国市场普遍预期良好，各种资本的进入，使得滴滴和优步开始了前所未有的补贴大战。优步中的“人民优步”和滴滴出行中的“快车”以低于出租车的价格提供服务，并且逐步扩大和占领市场，网约车对出租车形成直接冲击已经不可避免。而且，这一趋势仍然在扩大。网约车不采用“扫街”的形式寻找乘客，借助互联网技术，实现快速约车然后到达乘车地点，就其根本而言，与传统出租车没有本质差别。
三、新业态冲击下的出租车监管
监管者与被监管者之间的矛盾是各国普遍现象，新生事物在诞生之初总要接受社会和政府的质疑，只有站在更高维度上，才能对政府监管的模式有一个更为全面、更有预见性的思考和设计。网约车平台是网络预约出租汽车的平台，更是大数据平台，是互联网平台经济、分享经济的代表领域，不仅对出行方式和交通格局有重大影响，也是大数据发挥重要作用的试验田和示范区。
2016年7月中国政府在发布《网约车办法》的同时，也发布了关于出租车改革的文件，重要内容就是以网约车发展为契机，推动传统出租车行业的改革。[7]中国网约车新政系列规定一直都是和出租车市场的改革一同推进，正是抓住了问题的难点和关键。中国政府正在协调处理网约车与出租车的关系，利用网约车平台的兴起对出租车市场进行改革，同时努力缓冲和减少网约车给出租车市场带来的冲击。
就中国整体范围而言，网约车在很大程度上得到政府和社会的广泛支持。但是，就目前的法律规定而言，门槛还过高，实际上由于无法执法而流于形式，就政策和法律来讲还需要作出调整。[8]
首先，从未来国家和城市发展战略来看，应当为网约车发展创造良好的制度环境。网约车将互联网技术应用到出行场景下，对小汽车出行方式的改变是变革性的。不仅提高现有小汽车出行效率，而且对新车销售有抑制作用，符合社会资源节约利用、更好保护生态环境的目标。而且，从中远期来看，网约车作为大数据流量的入口，也是集合数据的平台，只有让更多私家车接入平台，才能更好地调动机动车资源，提供更为充分便利的出行服务，也才能获得更多的出行数据，从而为大数据产业、智慧交通和智慧城市打下坚实基础。
其次，新技术和新经济条件下，不必要通过有数量限制的牌照来进行监管，出租车牌照制度将归于消亡。随着技术发展，出租车出行方式即将发生根本性变化，巡游类出租车将仅占到很小的比例，而绝大多数出行都是预约的，而且所谓巡游和预约的差别也将进一步缩小，甚至这种分类将变得没有意义。进一步讲，除了长期以经营为业的车辆以外，兼职司机可以自由介入平台，私家车主会根据价格、道路情况、天气情况等等判断是否提供服务，整个机动车出行通过网约车平台实现动态调整，达到平衡，市场机制就可以发挥作用，不需要政府这只有形的手发挥作用。未来在某个时间节点，出租车的行政许可即牌照将完全没有存在的必要，任何车辆接入平台提供出行服务时是出租车，在不接入平台时就是私家车，社会整体资源得到最为充分有效的利用。
再次，通过互联网平台技术，可以使得出租车实现个体化经营。出租车本身就最适合个体经营，其具有运营独立和分散的特点，通过网约车平台，可以对司机个体实现有效管理。应当降低市场准入门槛，除了对司机暴力犯罪、危险驾驶等背景的限制外，减少对车辆和司机的准入限制，推动市场充分竞争。
最后，政府对新技术、新经济和新业态的监管重点是安全。即可以由市场竞争解决的问题交由市场，而对市场不能完全解决的问题则应当加大政府监管的力度，而且内容上要与传统出租车监管不同。[9[10]比如，在网约车车辆、司机的资质要求上，应当可以通过网约车平台完成审核，而不需要政府再办理单独的许可，但是政府应当提供信息资料比对服务，并对平台是否严格审核进行抽查和监督。对网约车日常运营，政府更应当对平台进行监控，对提供营运的车辆和司机是否与注册审核的一致进行监督，对网约车平台可以通过技术来实现监管的问题实行监督。比如网约车平台大多宣称可对网约车行驶过程进行监控，对驾驶习惯不好甚至有危险驾驶的司机予以警告、暂停甚至停业的处理，政府应当对平台是否履行上述承诺进行监管。
参考文献
[1][2]谢嘉晟.厦门出租车牌照竟炒作到118万元[N].海峡商业，2012-4-16.
[3]中国政法大学法治政府研究院.中国法治政府发展报告(2017)[M].北京：社会科学文献出版社，2018：177.
[4]杨霄,等. 传统出租车牌照价格下降，网约车司机转做“兼职”，补贴红利能扛多久？新政将催化出租车市场再升级[N].大河报，2016-7-29.
[5]邹倜然.杭州出租车牌价格大跳水凸显行业发展窘境[N].工人日报，2017-8-8.
[6]江丞华.百万元牌照贬值近半：出租车行业内外交困迎变革[N].中国企业报，2015-5-26.
[7]张效羽.互联网租约车规章立法中若干法律问题分析[J],行政法学研究，2016（3）.
[8]宋心然，张效羽.网约车地方规制细则成本收益分析——以北京市网约车规制细则为例[J].国家行政学院学报，2017(5).
[9]李烁.论网约车规制的美国模式及其最新探索[J].公法研究，2017（春）.
[10]李烁,张学博.网约车兴起背景下我国出租车行业监管体制的变革探讨[J].广西经济干部管理学院学报，2017（2）.
[基金项目]中共中央党校（国家行政学院）课题“行政审批权优化配置研究”（17ZZYB012）。
[作者简介]王静，中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部副教授，中国行政法学研究会副秘书长。
①北京、上海、天津、平凉、商丘、驻马店、东营、通化等8个城市要求网约车司机必须具有本地户籍，其中通化市还要求必须具有市区户籍。有146个城市规定具有本地户籍，或者取得本地居住证的，均可以申请成为网约车司机。在48个县中，有38个县规定了网约车司机的户籍或居住证。