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会员注册樊 裕
[摘 要] 随着共享单车的快速发展，一系列问题接踵而至，为此中央和地方出台了相关规范性文件。但是地方规范性文件普遍存在层级偏低、多头管理、用户信用信息管理和个人信息保护不到位、押金缺乏监管、市场准入退出机制不完善等问题。因此应当降低行政管理体制机制成本、运用“信息规制工具”加强用户信息管理、运用“合作规制模式”加强押金监管、坚持“监管谦益性原则”完善市场准入退出机制。
[关键词] 共享单车；法律规制
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
共享单车（又名互联网租赁自行车）是新兴移动互联网科技与传统自行车租赁行业相互融合诞生的一种新型服务模式。截至2017年12月，全球共享单车注册用户人数已接近4亿。[1]因此，共享单车也和高铁、支付宝、网购一同被称为中国的“新四大发明”。
随着共享单车的快速发展，一系列问题接踵而至。2017年8月交通部等联合发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，在此前后许多地方颁布规范性文件对相关行业发展予以规范和引导。本文选取了北京、上海、天津、深圳、杭州、南京、武汉、成都、昆明等九个城市制定的规范性文件展开深入研究。
一、地方共享单车规范性文件比较
通过对以上九部地方共享单车规范性文件加以分析，现就其中管理主体、责任分配、用户押金监管、个人信息保护、企业退出机制等内容进行比较研究。
（一）管理主体
各地均坚持分级管理的原则，其模式可以分为二级管理（北京、天津、深圳、杭州、南京、武汉、成都、昆明）和三级管理（上海）两种。在二级管理模式下，管理主体为市级职能部门和区、县（市）政府（管委会）。在三级管理模式下新增加了街镇作为管理主体。
（二）责任分配
1. 政府责任包括制定共享单车的发展政策和各项标准，完善城市道路基础设施及其他相关配套设施的规划与建设，加强车辆运营过程中的秩序管理，打击车辆使用过程中的各类违法犯罪行为，加强对企业的监督管理，加强对用户的宣传、教育、引导等。
2. 企业责任包括在本地办理工商登记注册并向相关主管部门备案，科学制定投放计划和运营方案，具备相应的服务能力，投放车辆符合相关安全技术标准，加强对用户车辆使用、信用信息以及押金的管理，建立用户投诉处理机制和企业退出运营机制等。
3. 用户责任包括自觉遵守相关法律、法规、规章的规定和服务协议的约定，文明骑行、规范停放，维护城市环境秩序，爱护车辆和停放设施以及特殊群体不得使用等。
（三）用户押金监管
用户押金监管措施包括企业必须在银行开设押金账户实行专款专用并接受银行及其他金融机构的监管，公示押金退还时限和流程，及时退还用户押金等。北京、上海、天津三地率先提出鼓励各家企业通过减免押金等方式提供服务，昆明市则明确要求企业退还用户押金的时限为2个工作日内。
（四）个人信息保护
个人信息保护包括个人信息使用和个人信息保密两部分。关于个人信息使用的规定，只有北京、上海两地明确要求企业采集的用户个人信息和相关业务数据仅限于在中国大陆境内存储和使用。关于个人信息保密的规定，北京、上海、南京、武汉、成都五地要求企业不得擅自公开或泄露用户个人信息。
（五）企业退出机制
企业退出机制包括退出运营前向社会公示，退还用户押金及预付资金，完成车辆回收等相关后续工作，书面通知有关部门等。此外，北京、上海、天津三地在此基础上还规定当企业出现不履行管理主体责任和行业自律要求、服务质量、信誉考核不合格等情形时，有关部门可以要求企业整改，企业逾期未整改或者经整改后仍然不达标可以强制其退出运营。
二、地方共享单车法律规制存在的问题
（一）文件层级效力普遍偏低
目前多数地方的规范性文件均由政府职能部门负责起草，根据我国《立法法》的规定效力位阶最低， 不仅权威性不足，而且许多事项无法得到落实。比如数量管控措施，各地往往是通过一纸通知就开始执行。其实在性质上这属于行政许可中的特许经营，只有法律和行政法规才可以设定。在没有法律和行政法规规定的情况下，地方人民代表大会可以制定地方性法规，地方人民政府也可以制定地方政府规章，但是都只有一年的暂行期。各地目前限制共享单车投放数量的做法缺乏上位法依据。
（二）相关领域多头管理问题严重
目前各地具体负责的职能部门虽然看上去阵容庞大但是在实践中极易出现多头管理的现象。首先，各部门之间权责分配不够清晰，存在交叉重合之处。其次，在具体工作中各部门之间容易出现争夺利益规避责任的现象。再次，多部门管理会加重企业负担，影响企业发展。最后，当用户在使用车辆过程中发生人身财产损害时维权难度将大大增加。
（三）用户信用信息管理有待进一步加强
各地在用户信用信息管理上主要存在以下问题：首先，用户信用信息目前只在各家企业内部掌握，企业之间、企业与政府之间尚未实现相关信息的互联互通。其次，只片面强调企业在用户信用信息管理方面的责任，忽视了政府本应发挥的作用。再次，一些地方对于用户信用信息管理制度缺乏详细规定导致其欠缺可操作性。
（四）用户个人信息保护措施缺失
目前各共享单车企业普遍规定用户在使用车辆之前必须完成实名制认证程序，填写真实姓名、身份证号、手机号等个人信息。虽然实名制认证可以加强企业对用户的管理，但是大量用户个人信息掌握在企业手中容易发生泄露的风险，存在极大的安全隐患。然而目前各地对用户个人信息的保护力度还有待进一步加强。
（五）企业押金监管存在安全隐患
目前各家企业普遍规定用户在使用车辆之前需要先交纳一定数额的押金。虽然部分企业率先提供免押金服务，但是这一模式尚未在行业中得到普遍推广。有的企业对外宣称已经与银行达成押金监管协议，但是银行的监管责任并没有真正落实到位。[2]摩拜和ofo两大行业巨头也被曝出挪用用户押金的新闻。[3]此外，目前各家企业均没有规定在用户使用完毕车辆后自动退还押金，而是需要用户先提出申请，再经过1~7个工作日的退还时限，给用户带来了极大的不便。
（六）相关市场准入制度尚未建立
目前在国内许多大中城市，企业投放的车辆数量已经远远超过市场的需求量。企业的过度投放不仅造成了严重的社会资源浪费，也给城市管理带来许多难题。此外，由于相关市场准入门槛低，大量投资者受利益驱动纷纷涉足该领域，良莠不齐的投资者使得整个行业发展更加混乱，当出现企业倒闭或者投资人跑路的现象后用户合法权益往往得不到有效保护。
（七）企业退出运营机制有待完善
现有的企业退出运营机制并没有很好地发挥保障用户权益的作用，企业停止运营后用户押金退还困难的现象屡屡发生。据芝麻信用提供的数据,粗略统计因共享单车企业倒闭给用户押金造成的损失已经超过10多亿元。[4]虽然现有的规定明确要求企业退出运营前需要完成所有投放车辆的回收工作，但是在各个城市街头仍然可以看到早已退出运营的企业前期投放的车辆无人回收。此外，各地也没有对企业停止运营后其所保存的用户个人信息如何处理作出明确规定，导致用户个人信息面临泄露的风险。
三、改进和完善地方对共享单车法律规制的对策和建议
（一）降低行政管理体制机制成本
降低行政管理体制机制成本需要重构规制体制，对此可以采取以下措施：
1.适当提高规范层级。2015年新修订的《立法法》赋予了设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力。 可以在有条件的城市制定地方性法规，如果条件尚不成熟，则可以先制定地方政府规章，待条件成熟后再开展地方立法工作。
2.相应集中规制部门。鉴于互联网经济具有行业融合性的特点，因此现有的规制体制必须做出调整以适应新兴行业的发展要求。就目前共享单车规制而言，涉及公安、工商、规划、质检、交通运输、城市管理等多个部门，这种“九龙治水”的模式不利于实现激励相容。因此可以将原先分散于各个部门的共享单车规制权限剥离出来，集中由某一部门负责。
（二）运用“信息规制工具”加强用户信息管理
所谓“信息规制工具”是指行政法规制机关围绕信息展开一系列规制措施的总称，比如强制信息披露、强制信息共享等规制手段。[5]运用“信息规制工具”加强用户信息管理应采取如下措施：
1.建立大数据规制平台。要彻底改变目前用户信用信息由企业各自掌握的局面，实现企业之间、企业与政府之间、企业与银行及其他金融机构之间，企业与证券、期货及房地产交易机构之间的信息互联互通，将用户违规使用车辆的行为同用户信用信息挂钩，依法建立联合惩戒机制。
2.建立信息共享制度。例如企业将用户违规使用车辆的信息提供给有关部门，有关部门运用警告、罚款、行政拘留等措施对用户进行惩戒，将政府行政手段与企业经济手段相结合，共同监督用户文明用车。又例如企业将车辆投放数量、使用频率以及企业经营管理能力等信息提供给有关部门，有关部门根据市民出行需求、城市规划管理以及企业实际情况引导企业合理投放车辆。还例如企业将用户投诉信息提供给有关部门，有关部门督促企业及时处理用户投诉并向社会公布处理结果。
3.建立信息保护制度。有关部门应当高度重视对企业收集使用用户信息过程的监管，明确企业承担的各项责任并对企业因故意或者重大过失泄露用户信息侵犯公民隐私权的行为加大处罚力度，确保企业不会将所掌握的用户信息当成谋取非法利益的工具。
4.建立信息披露制度。由于互联网经济下企业和用户之间的信息不对称，因此企业利用掌握的信息优势侵犯用户合法权益的现象经常发生。防范互联网经济违法犯罪活动的第一道关口不是政府，也不是企业，而是消费者。[6]因此应当建立信息披露制度，强制企业公布用户信息收集、存储、使用的全过程，消除因企业用户间信息不对称所带来的各种冲突。
（三）运用“合作规制模式”加强押金监管
鉴于押金在传统意义上保障租赁合同履行和租赁物安全以及在互联网经济时代弥补企业资金短缺、降低生产经营成本和对银行依赖程度等方面发挥的巨大作用，在短时间内彻底取消押金是不现实的，切实可行的做法是加强对押金的监管。如果单纯依靠企业进行规制，在利益驱动下很难确保企业的规制能够落实到位。如果单纯依靠政府进行规制，在参与人数众多、参与方式灵活、潜在规制对象呈现几何倍数增长的互联网经济时代，[7]没有行业的协作，大部分管制方案都会失败。[8]因此走“企业—社会—政府”三方合作规制的道路不仅成为可能更成为必需。
对企业而言，首先，在押金收取环节，可以鼓励企业通过减免押金的方式提供服务。目前，部分企业规定用户的芝麻信用积分达到一定标准即可减免押金。然而相比押金而言，积分的约束力相对较弱，当用户违规使用车辆时，单纯降低积分产生的效果远远比不上给用户带来金钱上的损失。其次，在押金保管环节，企业应主动在银行开设押金账户实行专款专用并与银行达成协议，在押金监管、支付结算、金融服务、市场营销等方面与银行开展战略合作。同时企业应避免将用户押金用于扩大经营规模、偿还企业债务、支付员工工资等用途并探索实现用户押金保值增值的新途径，包括利用部分押金进行安全系数高的保本理财和其他投资活动以实现企业的良性发展。再次，在押金退还环节，在用户结束使用后企业即时退还押金的方法不仅面临技术成本上的双重难题而且会降低车辆使用的便捷性。因此企业应简化申请程序并缩短退还时限，真正方便用户。
对银行而言，应当明确规制责任。对于企业违反协议约定挪用押金给用户造成损失时，如果能够证明银行在押金监管上存在重大过失，银行应当与企业承担相应的连带责任，将银行规制责任落实到位。
对政府而言，应当改变将新兴的“互联网+”企业与传统企业区别对待的落后观念，纠正“新生事物风险较小无人重视”与“新生事物风险较大无人敢管”的错误观念，本着“鼓励创新、包容审慎”的原则制定行业规制规范，同时也应当通过完善相关领域规则制定加强对以共享单车企业为代表的互联网经济的监管力度，确保企业在规则的阳光下运行。
（四）坚持“监管谦益性原则”完善市场准入退出机制
所谓“监管谦抑性原则”是指充分认识到政府监管只是市场经济的辅助措施，对于市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的，应当充分发挥市场机制和自律机制。[9]
在传统模式下，市场准入主要通过行政许可的方式进行。我国《行政许可法》第12条从正面规定了可以设定行政许可的六种情形，第13条则从反面规定了可以不设定行政许可的四种情形。通过行政许可能够提高准入门槛，对规范相关行业发展起到重要作用。但是在“互联网+”时代，从事互联网经济活动的门槛相较以往大大降低，因此坚持“监管谦益性原则”完善市场准入制度势在必行。是否需要通过行政许可的方式对进入相关市场的企业设立准入制度需要依法科学论证。特别是要依法设定行政许可，杜绝地方以规范性文件设定准入许可的做法。现实中一些地方通过数量限制的方式控制共享单车的投放量。但是，需要注意“限制投放”不等于“禁止投放”。2018年3月份深圳市有关部门禁止滴滴自有品牌青桔单车投放并责令其收回的做法显然不可取，因违反了公平性和竞争性原则不利于相关行业的发展。如何以企业资金规模、线上线下服务能力、信用评价等作为标准，鼓励一批实力强、服务好、信誉佳的企业进入市场并逐步淘汰竞争力弱的企业还需要探索和研究。鉴于比例原则如今已成为现代行政法中的“帝王条款”和“皇冠原则”，[10]因此设立准入制度的同时必须遵循比例原则的精神，以市场竞争为原则，以行政许可为例外，建立完善的市场准入机制。
对于市场退出机制同样应坚持“监管谦益性原则”，为企业的退出创造便利条件。但是企业停止运营前必须完成相关工作，例如及时退还用户押金、回收投放的车辆、妥善处理企业保存的用户信息等。如果企业不履行相关义务则通过行政处罚、行政强制等措施加以干预，这与市场准入过程中必要的行政许可原理相同。针对企业停止运营后用户押金退还困难的问题，可以参照前文所述，建立完善的押金监管制度，加强对企业退还押金的过程进行监管以及对企业逾期不退还押金或者人为设置押金退还障碍的行为在必要时由有关部门介入。针对企业停止运营后所投放车辆无人回收的问题，应责令企业在退出运营前全部回收完毕，对不履行车辆回收义务的企业不予办理注销登记同时对企业和相关负责人进行处罚。针对企业停止运营后所保存的用户信息无法处理的问题，应当责令企业将存储用户信息的设备封存后上交，由相关部门妥善保管，严禁企业或者个人继续保存。
参考文献
[1]彭岳.共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例[J],行政法学研究，2016（3）.
[2][3]银昕.共享单车押金之谜:为何收押金、为何不托管[J].中国经济周刊，2017（48）.
[4]杨召奎.共享单车押金如何走下“火山口”[N].工人日报，2017-12-06.
[5][7]张效羽.互联网分享经济对行政法规制的挑战与应对[J].环球法律评论，2016（5）.
[6]张效羽.互联网经济对行政执法的挑战及应对[J].中国党政干部论坛，2016（10）.
[8][美]朱迪?弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕洪海.北京：商务印书馆，2010：165.
[9]张效羽.通过政府监管改革为互联网经济拓展空间——以网络约租车监管为例[J].行政管理改革，2016（2）.
[10]李洪雷.行政法释义学：行政法学理的更新[M].北京：中国人民大学出版社，2014：81.
[基金项目]中共中央党校（国家行政学院）课题“行政审批权优化配置研究”（17ZZYB012）。
[作者简介] 樊裕，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生。